III SA/Wa 1170/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. sprawy ze skargi "G." [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, umorzenia odsetek i rozłożenia należnych wpłat na raty 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "G." [...] Spółka Akcyjna w Z. złożyła wniosek z 7 października 2003 r. o zawarcie ugody w przedmiocie rozłożenia na raty płatności wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"). Następnie, pismem z 29 kwietnia 2004 r., wniosła o umorzenie lub rozłożenie na raty płatności zobowiązań za okres od grudnia 1997 r. do grudnia 2003 r. oraz umorzenie odsetek od tych zobowiązań, motywując go trudną sytuacją finansową. Skarżąca wyjaśniła, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a jej przychodami są wpływy ze sprzedaży biletów na imprezy sportowe (mecze), usługi reklamowe i wpływy z C. Głównym celem jej działalności jest propagowanie sportu, prowadzenie pierwszoligowej drużyny oraz szkolenie dzieci i młodzieży. W związku z coraz trudniejszą sytuacją ekonomiczną w kraju i regionie (ubożenie społeczeństwa) wpływy z imprez sportowych są coraz mniejsze, a C. o 40% ograniczył środki z tytułu wyłączności na transmisje meczy. W ramach działań restrukturyzacyjnych ograniczono koszty ogólne i związane z wynagrodzeniami pracowników), jednakże dla osiągnięcia wyniku sportowego i utrzymania się w lidze dalsze ograniczenia są niemożliwe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON") odmówił Skarżącej umorzenia kwoty głównej zaległości we wpłatach na PFRON w wysokości [...] zł za okresy od grudnia 1997 r. do grudnia 1998 r. i od sierpnia 2001 r. do grudnia 2003 r. (pkt 1); umorzył odsetki w kwocie [...] zł od należnych wpłat (za te same okresy) pod warunkiem wpłacenia należnych wpłat zgodnie z pkt. 3 sentencji decyzji (pkt 2); a także rozłożył płatność należnych wpłat w kwocie [...] zł (za ww. okresy) na 24 raty płatne w okresie od 28 maja 2005 r. do 28 kwietnia 2007 r. (pkt 3). W decyzji określono terminy płatności i wysokość poszczególnych rat. Prezes PFRON wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może rozłożyć na raty zapłatę zaległości z tytułu wpłat oraz umorzyć zaległości i odsetki. Na podstawie zaś art. 48 § 3 i art. 67 § 1a tejże ustawy rozłożenie na raty kwoty głównej należności wraz z odsetkami następuje z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. Nr 123, poz. 1291). Prezes PFRON podniósł, iż regulacja zawarta w art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej skonstruowana została na zasadzie uznania administracyjnego. Analizy sytuacji finansowej Skarżącej dokonano w oparciu o okoliczności powołane przez nią, kserokopię bilansu za 2003 r. oraz informacje zawarte w dokumentach. Uwzględniając powyższe oraz realność spłaty zaległości organ uznał, że zachodzą przesłanki do udzielenia ulgi w postaci warunkowego umorzenia odsetek oraz rozłożenia płatności należnych wpłat na raty. Nie znalazł jednak podstawy do umorzenia należności głównej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że powyższą ulgę stosuje w ramach pomocy de minimis, zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielenia w zakresie niektórych ulg i zwolnień podatkowych w ramach pomocy de minimis (Dz.U. Nr 94, poz. 900). Poinformował o treści art. 259 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w razie niezapłacenia którejkolwiek z rat z mocy prawa następuje wygaśnięcie decyzji w części dotyczącej raty nie zapłaconej w terminie. Wartość pomocy publicznej obliczono w oparciu o art. 11 i art. 68 ww. ustawy z 30 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach (Dz.U. Nr 194, poz. 1983) i w przeliczeniu na ekwiwalent dotacji brutto (EDB) wynosi ona [...], co stanowi równowartość [...] EURO na dzień jej udzielenia. Od decyzji tej Skarżąca złożyła odwołanie. Podniosła, iż jej sytuacja finansowa nie uległa poprawie, a brak pozytywnej decyzji może spowodować załamanie budżetu i co za tym idzie znaczne ograniczenie pracy z młodzieżą, czyli realizacji celów statutowych. Świadczona jej, w bardzo ograniczonej wysokości, pomoc publiczna jest w całości przekazana na szkolenie dzieci i młodzieży (250 osób). Zdaniem Skarżącej przychodów tych nie można kwalifikować jako pomoc publiczną w rozumieniu ustawy. Podkreślając egzystencjonalne znaczenie decyzji organu odwoławczego, Skarżąca wniosła o akceptację jej argumentów, co pozwoli jej na dalszą realizację celów społecznych oraz utrzymanie ilościowej i jakościowej pracy z dziećmi i młodzieżą. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Stwierdził, że Skarżąca niewątpliwie ma problemy w zakresie prowadzonej działalności, jednakże jej argumenty, dotyczące m.in. trudnej sytuacji finansowej, nie stanowią dostatecznej podstawy do umorzenia wpłat. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym umorzenie zaległości podatkowej jest instytucją nadzwyczajną i tą samą cechą winny odznaczać się wypadki gospodarczo lub społeczne uzasadniające jej zastosowanie. Nie można bowiem z instytucji tej czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia od zapłaty podatku. Zdaniem organu odwoławczego Skarżąca nie może przenosić na PFRON skutków swych problemów gospodarczych. Jej trudności finansowe nie mogą skutkować obowiązkiem umorzenia, ponieważ zasadą jest ponoszenie obciążeń publicznoprawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził dodatkowe postępowanie, w którym ustalono, że Skarżąca ma trudności finansowe, jednakże nie jest to wystarczająca przesłanka do umorzenia zaległości. Podkreślił, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji osób niepełnosprawnych", Skarżąca zobowiązana była do dokonywania comiesięcznych wpłat na PFRON wg zasad określonych tym przepisem. Uznał, mając na względzie prawidłowe i pełne wykonanie zadań PFRON, a także interesy pracodawców prawidłowo i terminowo dokonujących wpłat na PFRON, że decyzja organu pierwszej instancji jest uzasadniona zarówno faktycznym, jak i prawnym stanem sprawy, a rozstrzygnięcie w zakresie rozłożenia na raty i umorzenia odsetek - prawidłowe, udzielona zaś Skarżącej pomoc - adekwatna do jej sytuacji. Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł też, że rozstrzygając sprawę był zobowiązany do wzięcia pod uwagę nie tylko interesu strony, ale także interesu społecznego, wyrażonego w ustawowych celach działalności PFRON. Nadmierne uszczuplenie jego środków mogłoby doprowadzić do znacznego ograniczenia finansowania zadań w zakresie rehabilitacji i integracji osób niepełnosprawnych w społeczeństwie, między innymi do ograniczenia tworzenia nowych i utrzymywania istniejących miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych w skali całego kraju, co stanowi ważny interes publiczny. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej umorzenia należności oraz warunkującej umorzenie odsetek od terminowej spłaty należności głównej. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych; a także naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że jej sytuacja finansowa nie stanowi, ze względu na uzasadniony jej interes oraz interes publiczny, podstawy do umorzenia całości zobowiązań wobec PFRON. Skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym użyte w art. 67 § l Ordynacji podatkowej sformułowanie "może" świadczy wprawdzie, że przepis ten zawiera upoważnienie do uznania administracyjnego, ale przyznana organom podatkowym swoboda w rozstrzyganiu nie upoważnia do działania dowolnego. Organ obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wynik badania (wyrok z dnia 29 maja 2003 r. sygn.akt III SA 2642/01). Skarżąca wywiodła, że organ odwoławczy powinien dokonać oceny jej sytuacji, w tym finansowej, uwzględniając charakter spółki i jej zasługi w działalności sportowej oraz fakt, iż prowadząc działalność w zakresie propagowania kultury fizycznej, rekreacji oraz sportu wyczynowego i profesjonalnego przyczynia się do rozwijania zdrowego stylu życia, co jest niewątpliwie bardzo ważne z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie Skarżącej organ obowiązany jest nie tylko do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej, ale także do wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, do czego zobowiązuje go art. 2 Konstytucji RP (wyrok sygn. akt I SA/Wr 1458/01). Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, iż Skarżąca przez działalność statutową wspomaga realizację celów społecznych administracji publicznej w zakresie kultury fizycznej. Nie rozważył zatem wnikliwie relacji między interesem publicznym a prywatnym. Przedkładanie interesu ogólnego nad słusznym interesem strony nie ma odzwierciedlenia w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn.akt III ARN 49/93). Skarżąca zarzuciła, że uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy nie określił pojęcia ważnego interesu podatnika i interesu publicznego, z czego wynika, iż nie dokonał obiektywnej oceny całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości podatkowej powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności (wyrok NSA sygn. akt III SA 3118/01), czego organ odwoławczy nie uczynił, naruszając art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Poza tym ogólność i lakoniczność sformułowań użytych w uzasadnieniu uniemożliwia ustalenie czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła, iż "przychylenie się" organu odwoławczego do jej wniosku spowoduje pogłębienie kryzysu finansowego, a co za tym idzie utrudnienie, a nawet uniemożliwienie kontynuowania działalności statutowej - propagowania sportu, tym bardziej, że stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości podatkowych (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01). Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na nią powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek i prawo Sądu zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, mogącym skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu do naruszenia takiego doszło przy wydaniu decyzji przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Rozpoznana sprawa dotyczyła umorzenia zaległości we wpłatach na PFRON. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z zastrzeżeniem art. 49a i 49b (regulujących zabezpieczenie należności poprzez hipotekę i zastaw) z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi PFRON. Oznacza to, że do wpłat na PFRON mają zastosowanie wszystkie przepisy Ordynacji podatkowej, a zatem również przepisy Działu IV o postępowaniu podatkowym. Postępowanie w przedmiocie ulg w zapłacie należności na PFRON, udzielanych na postawie art. 48 lub 67 Ordynacji podatkowej powinno być więc prowadzone według przepisów zawartych w Dziale IV tej ustawy. Dlatego też jej przepisy należy stosować do oceny skutków naruszeń prawa, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezesa PFRON doręczona została Skarżącej w dniu 20 kwietnia 2005 r. Fakt ten potwierdzony został pieczątką firmową Skarżącej oraz podpisem pracownika, złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję. Na druku tym podano numer decyzji oraz datę jej wydania. W treści decyzji organu pierwszej instancji zamieszczono prawidłowe pouczenie o terminie, w jakim strona może złożyć odwołanie. Skarżąca odwołanie od tej decyzji oznaczyła datą 2 maja 2005 r. W aktach administracyjnych znajduje się jednakże potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pracownika Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej kserokopia koperty, w której przesłano odwołanie (tak też określono ją w spisie akt, poz. 10). Była to przesyłka polecona, a ze stempla pocztowego, jakim opatrzono kopertę wynika, że nadano ją w Z., w dniu 5 maja 2005 r. Stosownie do art. 223 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej termin na wniesienie odwołania wynosi terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania przez Skarżącą upłynął zatem 4 maja 2005 r. (środa). Zgodnie z art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wysyłając odwołanie za pośrednictwem poczty w dniu 5 maja 2005 r. Skarżąca uchybiła terminowi do jego złożenia. Zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie jest obowiązkiem organu odwoławczego i musi mieć miejsce zanim organ ten przystąpi do rozpoznania odwołania. Jeżeli zaś odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, organ odwoławczy stwierdza ten fakt wydając postanowienie na podstawie art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Tak też należało postąpić w niniejszej sprawie. Ze stanowiących dla Sądu podstawę rozstrzygnięcia (art. 133 § 1 p.p.s.a.) akt sprawy, w tym treści decyzji i pism Skarżącej nie wynika przy tym, aby wnosiła ona o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, w tym przypadku - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu ostateczności. Ponieważ Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania, decyzja Prezesa PFRON stała się ostateczna. Zgodnie z art. 128 Ordynacji podatkowej, ustanawiającym zasadę trwałości decyzji podatkowej, decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, rażąco narusza prawo, tj. art. 128 Ordynacji podatkowej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 tejże ustawy. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem z decyzji, która korzysta z ochrony trwałości i może być wzruszona wyłącznie we wskazanych wyżej trybach nadzwyczajnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99; LEX nr 48749). Podejmując rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie treść art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowiący, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wyjaśnić należy, że niedopuszczalną byłaby natomiast wypowiedź Sądu co do zasadności zarzutów skargi, skierowanych do decyzji o charakterze merytorycznym, jaka w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle nie mogła być podjęta. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydana została z rażącym naruszeniem art. 128 Ordynacji podatkowej, stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu, określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego zgodnie z art. 210 § 2 p.p.s.a. w kwocie, na którą składa się uiszczony przez nią wpis oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).