III SA/Wa 1181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Aneta Lemiesz (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wyłączenia pomieszczenia gospodarczego spod egzekucji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. dokonał zajęcia nieruchomości, położonej w M., ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność A. i M. W.. Pismem z dnia 28 marca 2010 r. D. S., dalej jako Skarżąca złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy M. wniosek o wyłączenie spod egzekucji znajdującego się na ww. nieruchomości pomieszczenia gospodarczego. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że ww. pomieszczenie stanowi integralną część jej mieszkania. Oświadczyła przy tym, iż prawo własności przedmiotowego pomieszczenia nabyła w 1980 r., jednakże do dnia złożenia wniosku stan prawny tej nieruchomości nie został uregulowany. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał ww. pismo Skarżącej zgodnie z właściwością Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O.. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wyłączenia spod egzekucji pomieszczenia gospodarczego. W treści rozstrzygnięcia Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. wskazał, że Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do powyższego pomieszczenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego. Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. Skarżąca powtórnie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie ww. pomieszczenia spod egzekucji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił wyłączenia spod egzekucji ww. składnika majątkowego wskazując na uchybienie terminu do wniesienia ww. wniosku. Pismem z dnia 24 września 2010 r. Skarżąca ponownie wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy M. o wyłączenie spod egzekucji pomieszczenia gospodarczego, stanowiącego część zajętej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał ww. pismo Skarżącej zgodnie z właściwością Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w O.. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. po raz kolejny odmówił wyłączenia spod egzekucji pomieszczenia gospodarczego, znajdującego się na nieruchomości zajętej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r., W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że kwestia wyłączenia spod egzekucji ww. pomieszczenia była już przedmiotem rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] października 2010 r., podnosząc, że zostało ono wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2010 r. w sprawie wyłączenia spod egzekucji pomieszczenia gospodarczego, znajdującego się na nieruchomości zajętej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O.. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie z dnia 25 stycznia 2011 r., zarzucając, iż postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostały wydane w spawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej w O., że postępowanie w sprawie wniosku o wyłączenie spod egzekucji może zakończyć się jedynie wydaniem postanowienia uwzględniającego żądanie strony lub odmawiającego jego uwzględnienia. Wskazała, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. postępowanie w sprawie wniosku o wyłączenie spod egzekucji z dnia [...] września 2010 r. winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Finansów uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia 24 września 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. odmówił wyłączenia spod egzekucji ww. pomieszczenia gospodarczego, ponownie stosując tryb art. 38 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r.. poz. 1015 - tekst jednolity, dalej jako u.p.e.a. Organ zauważył, iż w dniu wydania ww. rozstrzygnięcia w obrocie prawnym funkcjonowały już ostateczne postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. odmawiające wyłączenia spod egzekucji tego samego pomieszczenia wydane w dniu [...] kwietnia 2010 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2010 r. Minister Finansów podkreślił, że rozstrzygnięcia zostały wydane po rozpatrzeniu wniosków o wyłączenie spod egzekucji pomieszczenia gospodarczego, złożonych przez ten sam podmiot, tj. Skarżącą. Ponadto zauważył, iż wnioski Skarżącej zarówno z dnia 28 marca 2010 r., 29 lipca 2010 r., jak i z dnia 24 września 2010 r. zawierają żądanie wyłączenia spod egzekucji tego samego składnika majątkowego, tj. pomieszczenia gospodarczego, znajdującego się na nieruchomości zajętej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. zawiadomieniem z dnia [...] października 2009 r. Wskazał, iż art. 38 u.p.e.a. daje prawo osobie nie będącej Zobowiązanym do ubiegania o wyłączenie spod egzekucji prawa majątkowego lub rzeczy w terminie określonym tym przepisem. Wniesienie kolejnego wniosku w tej samej, co do przedmiotu sprawie nie uprawnia do uruchomienia ponownie ww. procedury. Natomiast przy braku regulacji w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącej danego trybu, powstaje konieczność rozstrzygania sprawy stosownie do dyspozycji art. 18 u.p.e.a., a więc poprzez zastosowanie odpowiednich przepisów kpa. W związku z powyższym stwierdził, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nie wykazał prawidłowości zastosowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. po raz kolejny trybu art. 38 u.p.e.a. w świetle normy prawnej wynikającej z art. 18 u.p.e.a. W ocenie Ministra Finansów Dyrektor Izby Skarbowej w O. nie zbadał w sposób kompleksowy zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę określoną art. 7 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." Stwierdził, iż podjęta decyzja w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności nie została prawnie dowiedziona a więc organ nie wykluczył w sposób bezwarunkowy zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym tej wskazanej przez Skarżącą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego organ uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślił, że utrwalona linia orzecznicza w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Ponadto zauważył, że organ administracji publicznej dostrzegając niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania winien je umorzyć. W innym przypadku nowa decyzja niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Równocześnie, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania. Według Skarżącej Organ zobligowany był załatwić sprawę ad meriti, po myśli art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., gdyż stosownie do treści znowelizowanego art. 138 § 2 media parte k.p.a. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia mógłby tylko wówczas, gdyby zachodziła bezwzględna konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie nie może być mowy o ustalaniu stanu faktycznego, lecz tylko o dokonaniu samego aktu subsumcji. Tego mógł zatem dokonać sam Minister i powinien był wydać odpowiednie ku temu rozstrzygnięcie, którego osnowa byłaby odmienna. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, iż badając jedynie wycinek materiału dowodowego zauważył, iż organ wydając rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności naruszył normy prawne zawarte w art. 7 i 11 k.p.a. oraz nie przeanalizował kwestii wystąpienia przesłanek określonych art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Ministra Finansów wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie ustrzegłby się od podjęcia rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym sprawy. Za zasadne uznał przeprowadzenie wcześniejszego postępowania w takim zakresie, aby zostały zbadane wszystkie okoliczności, w tym m.in. fakt, czy doszło do kilkakrotnego wydawania rozstrzygnięć w trybie art. 38 u.p.e.a. w tej samej co od przedmiotu sprawie. W ocenie organu wydanie prawidłowego orzeczenia bez przeprowadzenia postępowania i uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie było możliwe. W aktach sprawy znajduje się także - doręczone Skarżącej w dniu wniesienia skargi do tutejszego Sądu - postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym stwierdzono nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrolowane przez Sąd postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, jednak ze względu na zakaz sformułowany w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z ww. przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jej praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1210/10, LEX nr 1130042). Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie, a oceny w nim zawarte należy odczytać w kontekście całości sformułowań zawartych w wyroku. Powyższe znajduje oparcie w określającym granice rozstrzygania art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, jak również w art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu wymaga zatem odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w granicach danej sprawy, zwłaszcza - tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego. Sąd wydałby orzeczenie sprzeczne z prawem gdyby nie zastosował tego przepisu w odniesieniu do innych postępowań, prowadzonych w granicach sprawy, gdyby było to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Innymi słowy ustalenie przez sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania art. 135 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 384/06, LEX nr 322815, oraz z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1672/08, LEX nr 593667). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia dotyczącego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Charakter zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego wpływa na zakres kontroli dokonywanej przez ten sąd. I tak, dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego Sąd musi ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia postanowienia organu I instancji. Powyższe oznacza, że Sąd obciąża obowiązek sprawdzenia, czy postanowienie organu I instancji jest dotknięte wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy, i które legły u podstaw uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Bez takiego sprawdzenia rozstrzygnięcie organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności postanowienia kasacyjnego zaskarżonego do sądu administracyjnego. I tak, Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia uznał, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza ww. przepis, gdyż nie zachodziły przesłanki do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Sąd podkreśla, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia - pozwalał na wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko w określonych okolicznościach. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2". I tak, w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nadanym wtedy - i obowiązującym w niniejszej sprawie - brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Słusznie więc w tym zakresie zarzucono w skardze, że w sprawie nie mogło być mowy o jakichkolwiek ustaleniach stanu faktycznego, chodziło tylko o dokonanie samego aktu subsumpcji. I wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ I instancji bezwarunkowo wykluczył zaistnienie w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności. A zatem zadaniem organu odwoławczego było dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, w którym to stanowisko zawarto. Tak więc w niniejszej sprawie zdaniem Sądu argumenty podniesione przez organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i z tych względów postanowieniu organu odwoławczego należy przypisać zarzut niezgodności z prawem. Pomimo jednak takiego wniosku, tj. że kontrolowane przez Sąd postanowienie narusza przepisy prawa procesowego, Sąd oddalił skargę, ze względu na zakaz sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd musiałby bowiem - stosownie do tego co powiedziano powyżej - na podstawie art. 135 p.p.s.a. także wyeliminować z obrotu, korzystne dla niej, i zgodne z jej wnioskiem, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Sąd - uchylając zaskarżone postanowienie i nakazując dokonanie oceny wniosku Skarżącej w postępowaniu odwoławczym bez przekazywania sprawy do ponownego postępowania - nie mógłby bowiem zaakceptować faktu jednoczesnego pozostawienia w obrocie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym stwierdzono już nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy Sąd musiałby więc zastosować art. 135 p.p.s.a. uznając, że ww. rozstrzygnięcia wydane zostały w granicach tej samej sprawy, a jednocześnie byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I OSK 291/09; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1634/09, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 1390/10). Sąd zdaje sobie sprawę, że zastosowane w sprawie takiego rozwiązania procesowego jest pewnym odstępstwem od przyjętej w ustawodawstwie koncepcji ochrony obiektywnego porządku prawnego, na rzecz ochrony praw jednostki. Wynika jednak z konieczności zapewnienia logicznej niesprzeczności ustawy. Kłóciłoby się bowiem z logiką przyznanie skarżącemu określonych praw przy jednoczesnym dopuszczeniu niekorzystnych konsekwencji w przypadku ich realizacji (por. K. Sobieralski, Wydanie orzeczenia, [w:] Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze 2003, wyd. LEX). Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.