III SA/Wa 1343/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant referent stażysta Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Marki z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr VllI/91/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa "P. " ("Skarżąca", "Strona") na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zaskarżyła w całości uchwałę nr VIII/91/2019 Rady Miasta M. ("Organ", "Rada") z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVI/279/2013 Rady Miasta M. z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych. Skarżąca wskazała, że w wyniku podjęcia w dniu 17 kwietnia 2019 r. przez Radę Miasta M. uchwały nr VIII/91/2019, miesięczna stawka opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, wzrosła od dnia 1 czerwca 2019 r. dla jednego mieszkańca o 300%. Zdaniem Skarżącej, tak znacząca zmiana wysokości omawianej stawki opłaty jest niewspółmierna do jej dotychczasowej wysokości. Strona wskazała ponadto, że do podjętej przez Radę Miasta M. uchwały nr VIII/91/2019 nie dołączono szczegółowej kalkulacji nowej wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a wymóg zawarcia szczegółowej kalkulacji nowej wysokości opłaty wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1072/17, LEX nr 2338496). W ocenie Skarżącej, brak szczegółowej kalkulacji nowej stawki opłaty oraz niepodanie rzetelnych danych uzasadniających podwyżkę przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Strony, Rada Miasta M. wprowadzając tak drakońską podwyżkę stawki opłat, uczyniła sobie z tej opłaty niedozwolone dodatkowe źródło dochodu, bowiem składniki cenotwórcze kształtujące ceny usług polegających na wywozie odpadów komunalnych nie wykazują w ostatnim okresie tak znacznego wzrostu, który uzasadniałby wzrost aż o 300% stawki opłaty za te usługi. W związku z powyższym, R. "[...] " wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej także "Ppsa") dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci odpisów aktualnych z ksiąg wieczystych o nr [...] , [...] , [...] oraz protokołu notarialnego z dnia 4 kwietnia 2019 r. z zebrania rocznego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , zawierającego uchwałę nr 1/2019, na okoliczność posiadania przez Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o oddalenie skargi i na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Rada wskazała, że zarzuty Skarżącej są niezasadne i nie znajdują żadnego pokrycia w rzeczywistości. Uzasadniając swoje stanowisko Organ wskazał, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w mieście M. nie była zmieniana od 2013 r., a koszty gospodarowania odpadami komunalnymi znacząco wzrosły. Zmianie uległo wiele czynników wpływających bezpośrednio na koszty odbioru i zagospodarowania odpadów (wzrost kosztów osobowych, wzrost opłaty marszałkowskiej, wzrost kosztów energii, wzrost kosztów paliwa oraz rosnące poziomy odzysku i recyklingu, brak rynków zbytu dla surowców wtórnych). Rada wskazała, że dotychczasowy koszt gospodarowania odpadami na terenie Gminy Miasto M. wynosił 335.198,29 zł miesięcznie. Na skutek wypowiedzenia umowy przez dotychczasowego przedsiębiorcę (październik 2018 roku), Gmina zmuszona została do ogłoszenia oraz rozstrzygnięcia nowego przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Najniższa złożona oferta wyniosła 1.340.829,72 zł miesięcznie. Przy wzroście wynagrodzenia przedsiębiorcy zajmującego się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych w M. o ponad milion złotych miesięcznie (z 335.198,29 zł do 1.340.829,72 zł), niemożliwym stało się pokrycie kosztów funkcjonowania gminnego systemu gospodarki odpadami z pobieranych opłat w dotychczasowej wysokości 8,00 zł (segregacja) i 17,00 zł (brak segregacji) miesięcznie od osoby zamieszkującej na nieruchomości. Z uwagi na rozstrzygnięcie przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz wynikających z niego kosztów (1.340.829,72 zł miesięcznie) zasadnym stało się podniesienie stawek opłat wnoszonych przez mieszkańców. Niezasadny, zdaniem Organu, jest zarzut jakoby podwyższenie stawki opłaty, która nie była zmieniana od 2013 roku, miało na celu uzyskanie dodatkowych dochodów budżetowych miasta M. , bowiem przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) szczegółowo określają na co może gmina przeznaczyć środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – t.j., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta M. z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr VIII/91/2019 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVI/279/2013 Rady Miasta M. z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 - t.j. z dnia 15 marca 2019 r., dalej u.s.g.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., art. 6j i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm., w skrócie u.c.p.g). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z powyższego należy wywodzić konieczność wykazania przez wnoszącego skargę, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co trzeba rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, może to być także prawo cywilne lub prawo pracy. Istotne, by interes prawny wynikał z normy prawnej, opierał się na niej lub dał się z nią powiązać. Z normy prawnej wynikać może np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed utratą już zdobytych uprawnień (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 729/15). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Wskazać należy, że Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. pełni ona w stosunku do niektórych nieruchomości obowiązki właściciela, co do niektórych jest zarządcą sprawującym zarząd powierzony, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto Spółdzielnia wykonuje obowiązki właściciela nieruchomości w stosunku do osób posiadających spółdzielcze prawa do lokali w zasobach Spółdzielni (art. 2 ust. 3 b u.c.p.g.). Dodatkowo jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz współwłaścicielem budynków wielolokalowych położonych w M. . Uznać zatem należało, że Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W tym zakresie podnieść należy, że według art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art. 6m ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zadeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art.6l. Z kolei z art. 2 ust.3 u.p.c.g wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała prawa w zarzucany w skardze sposób - nie narusza. Rozpoznając skargę przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Analiza art. 6j ust.1 w związku z art.6k ust.1 prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust.1 u.c.p.g. Za takim stanowiskiem przemawiają również argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Przyjęte rozwiązanie umożliwia bowiem elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do miejscowych warunków występujących w poszczególnych gminach. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź – mówiąc inaczej – wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego. Naruszeniem prawa byłoby natomiast odstąpienie od wykonania ciążącego na organie gminy obowiązku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16). W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta M. w oparciu delegację wynikającą z art.6k ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydała zaskarżoną uchwałę dokonując w niej wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zaskarżonej uchwale, wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z postanowieniami art. 6k ust. 2 u.c.p.g. - Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę (pkt 1) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych (pkt 2), koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ww. ustawy (pkt 3), przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (pkt 4). Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust.3). Na mocy art. 6r ust.2 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1), tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2), obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3), edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnym (pkt 4). Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czy też obsługi administracyjnej tego systemu. W ocenie Sądu wskazać należy, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta M. szczegółowo skalkulowała wysokość opłat za gospodarowanie odpadami uwzględniając liczbę mieszkańców objętych systemem, ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (przeliczając ilości odpadów na podstawie danych z instalacji z poszczególnych lat), koszt odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 (tj. przy uwzględnieniu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość) - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. Natomiast art. 6k. ust 3 tej ustawy wskazuje, że rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. W Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2018 r. z dnia 27 marca 2019 r. wskazano, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2018 r. wyniósł 1693 zł. Oznacza to, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny nie może przekroczyć 33,86 zł (1.693 zł x 2%), a za odpady komunalne zbierane w sposób nieselektywny 67,72 zł (33,86 zł x 2). Tymczasem stawki ustalone w zaskarżonej uchwale mieszczą się w ustawowych granicach. Reasumując uznać należy, że zarówno dokonując wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i uchwalając stawki opłaty Rada Miasta M. nie naruszyła prawa. Organ wskazał na elementy składające się na wyliczenie stawki takie jak: liczba ludności, ilość wytwarzanych odpadów i sposób ich zbierania przez mieszkańców Gminy oraz koszty ich odbioru. Wskazano także, że nawet maksymalna stawka opłaty nie pokrywa w całości kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów, tym samym zarzut, że Gmina z przedmiotowej opłaty uczyniła sobie "niedozwolone dodatkowe źródło dochodu" nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy uznając skargę za niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.