III SA/Wa 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Sędziowie asesor WSA Konrad Aromiński (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Owsiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") postanowieniem z dnia [...] marca [...] r. wszczął postępowanie wobec J. D. (dalej: "Strona", "Skarżąca") w przedmiocie ustalenia jej odpowiedzialności jako byłego wspólnika, solidarnie z W. D., za zaległości FG. spółka jawna z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2012 r. do listopada 2013 r. Następnie wezwaniem organ ten zwrócił się do Skarżącej o przedstawienie dowodów w postaci uchwał w sprawie powołania oraz odwołania z funkcji wspólnika w FG. spółka jawna, dokumentów potwierdzających zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości ww. spółki oraz innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skarżąca w odpowiedzi na ww. wezwanie, pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. złożyła wyjaśnienia oraz przedłożyła stosowne dokumenty, wskazując jednocześnie w treści pisma swój adres zamieszkania: [...]. Prezes PFRON decyzją z dnia [...] maja [...] r ustalił Skarżącej odpowiedzialności za zaległości FG. spółka jawna z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2012 r. do listopada 2013 r., solidarnie z W. D. Decyzja została skierowana do Strony na adres [...]. Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "Organ") postanowieniem z dnia [...] października [...] r. stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Minister podniósł, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] maja [...] r. została doręczona Stronie w dniu 1 czerwca 2018 r. Termin do wniesienia odwołania określony w art. 223 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: "O.p."), wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji, o czym Skarżąca została pouczona. Podano, że termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upływał w dniu 15 czerwca 2018 r., Strona natomiast odwołanie złożyła w dniu 28 czerwca 2018 r. Decyzja organu I instancji została doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 1 czerwca 2018 r. pod adresem ustalonym na podstawie danych zawartych w bazie RCIPESEL. Wskazano nadto, że Strona brała czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze art. 146 § 1 O.p. Minister podniósł, że w toku postępowania Strona ma bezwzględny obowiązek zawiadomić organ o zmianie adresu, pod którym dokonuje się doręczeń. Wedle Ministra, organ prowadzący postępowanie nie jest zobligowany sprawdzać i weryfikować już raz dokonanych ustaleń w tym zakresie. Ponadto uznano, że skoro przesyłkę zawierającą ww. decyzję odebrał dorosły domownik i nie odmówił jej przyjęcia oznacza to, że podjął się doręczenia jej adresatowi. W konsekwencji Minister stwierdził, że ww. decyzja została skutecznie doręczona Skarżącej, a odwołanie od niej wniesione zostało z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do wydania zakwestionowanego postanowienia, - art. 8 k.p.a. przez aprobowanie prowadzenia przez organ I Instancji postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności przez doręczanie korespondencji nie pod miejsce zamieszkania Skarżącej ([...]), lecz pod adres zameldowania Skarżącej ([...]), gdy adres dla korespondencji wskazany został w piśmie Skarżącej z dnia 16 kwietnia 2018 r. skierowanym bezpośrednio do organu I Instancji - Prezesa Zarządu PFRON, a w konsekwencji przyjęcie, że ww. organ nie jest zobligowany sprawdzać i weryfikować już raz dokonanych danych mimo, że w treści pisma adresat wskazuje inny adres dla doręczeń, - art. 12 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia, - art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a. w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Ministra, że miejsce zameldowania Skarżącej ([...]), jest tożsame z miejscem jej faktycznego zamieszka ([...]), a w konsekwencji, że Skarżącej skutecznie została doręczona decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia [....] maja [...] r, gdyż organ nie jest zobligowany sprawdzać i weryfikować już raz dokonanych danych mimo, że w treści odpowiedzi na pismo organu adresat wskazuje inny adres dla doręczeń, - art. 124 § 2 k.p.a. przez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, uniemożliwiające stronie weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i w konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, iż niezachowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, uznając argumenty skargi za nieuzasadnione oraz podtrzymując zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja [...] r. Sąd zauważył, że wprawdzie do wpłat na PFRON - z mocy art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511) - stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a nie – Kodeks postępowania administracyjnego, niemniej zarzuty sformułowane w skardze okazały się trafne na tle analogicznych przepisów Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 223 § 2 pkt 1 O.p., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie zaś z art. 228 § 1 pkt 2 O.p., organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Wobec więc powyższego, dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowym jest dokładne ustalenie daty, w której decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona Skarżącej. W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczyła uznania, czy decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja [...] r. została Stronie doręczona na prawidłowy adres, a zatem czy został doręczona skutecznie, i w konsekwencji - czy prawidłowo organ przyjął, że 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania należało liczyć od 1 czerwca 2018 r., tj. od daty doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej na adres [...]. Organ zajął stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona dorosłemu domownikowi w dniu 1 czerwca 2018 r. pod adresem ustalonym na podstawie danych zawartych w bazie RCIPESEL. Skarżąca argumentowała natomiast, że jej miejscem zamieszkania jest [...]. O tym adresie zamieszkania Strona zawiadomiła Prezesa Zarządu PFRON pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie wskazanie przez Skarżącą w jej piśmie z 16 kwietnia 2018 r. innego adresu, niż ten, pod który organ doręczył postanowienie z 30 marca 2018 r. o wszczęciu postępowania oraz wezwanie z tego samego dnia, tj. [....], organ powinien odczytać jako wskazanie aktualnego (nowego) adresu strony do doręczeń. W przypadku natomiast wątpliwości, czy tak podana informacja stanowi zmianę adresu do doręczeń, organ – już chociażby z uwagi na podstawowy wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 O.p.) - powinien zwrócić się do Strony o wyjaśnienie i potwierdzenie aktualnego adresu zamieszkania (do doręczeń), kierując zapytania w tym zakresie na oba adresy, którymi dysponował. Zgodnie z art. 148 § 1 O.p., pisma doręcza się osobom fizycznym pod adresem miejsca ich zamieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju. Brak doręczenia decyzji na prawidłowy adres zamieszkania powoduje, że decyzja nie jest de iure doręczona. Niewątpliwie oświadczenie strony w zakresie doręczania korespondencji złożone organowi podatkowemu w toku postępowania jest dla organu wiążące od daty powiadomienia go o tym fakcie, adres do korespondencji musi jasno wynikać z woli podatnika i być uwidoczniony w aktach administracyjnych. Stanowisko to potwierdza sądownictwo administracyjne (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 371/12, dostępny, podobnie jak orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do art. 146 § 1 O.p., w toku postępowania strona oraz jej przedstawiciel lub pełnomocnik mają obowiązek zawiadomić organ podatkowy o zmianie adresu, pod którym dokonuje się doręczeń, lub adresu elektronicznego. W razie niedopełnienia tego obowiązku, w przypadku doręczenia pisma za pośrednictwem operatora pocztowego, pismo uważa się za doręczone pod dotychczasowym adresem z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 150 § 1 pkt 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 2). W sprawie niniejszej niewątpliwie doszło do skutecznego wszczęcia wobec Skarżącej postępowania w przedmiocie ustalenia jej odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki z tytułu wpłat na PFRON. Postanowienie to zostało wysłane na adres, jakim dysponował organ – B., [...] G., a dorosły domownik odebrał przesyłkę (k. 142 akt administracyjnych). Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, Prezes zarządu PFRON wystosował do Skarżącej w trybie art. 155 § 1 O.p. drugą przesyłkę – wezwanie z 30 marca 2018 r. do złożenia dokumentów, a wezwanie to także zostało odebrane przez dorosłego domownika (k. 144 akt administracyjnych). Podkreślić należy, że postępowanie podatkowe dotyczące odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki wszczęte zostało wobec Skarżącej z urzędu. W sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której strona występuje z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem sama inicjuje postępowanie podatkowe i wskazuje aktualny adres do doręczeń (art. 168 § 2 O.p.). W analizowanej sprawie Skarżąca, wykonując wezwanie Prezesa Zarządu PFRON z 30 marca 2018 r., w pierwszym piśmie złożonym w postępowaniu podatkowym wskazała adres zamieszkania, tj. [...], a zatem inny adres niż ten, który organ wykorzystał przy pierwszym doręczeniu w sprawie. Nie można pomijać, że Skarżąca jest osobą fizyczną działającą w sprawie bez pełnomocnika zawodowego. W ocenie sądu Strona wskazując w piśmie z 16 kwietnia 2018 r. aktualny adres zamieszkania, działała w usprawiedliwionym przekonaniu, że w zupełności wypełnia obowiązek poinformowania organu o zmianie adresu do doręczeń, o którym to obowiązku została pouczona (pouczenie to bezspornie zawarto w uzasadnieniu postanowienia o wszczęciu postępowania k. 143 verte akt administracyjnych). Zdaniem sądu pierwszej instancji, przekonujące są twierdzenia Strony, że miejscem zamieszkania Skarżącej jest (i była) [...]. Skarżąca po to podała w tym piśmie (z 16 kwietnia 2018 r.) ten adres - aby zawiadomić organ o swoim aktualnym adresie zamieszkania. Działanie to miało na celu zapewnienie właściwego toku postępowania, przez wskazanie organowi aktualnego rzeczywistego miejsca zamieszkania, a tym samym adresu, na który należy wysyłać do strony korespondencję. W istocie trudno sobie wyobrazić, że Strona w piśmie z 16 kwietnia 2018 r. wskazała swój adres w jakimkolwiek innym celu. Przepis art. 148 § 1 O.p. stanowi jednoznacznie, pisma doręcza się osobom fizycznym pod adresem miejsca ich zamieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju. Powyższy przepis określa miejsca, w których doręczenie jest dopuszczalne w przypadku osób fizycznych. Regulacja ta jest spójna z art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a zatem przebywa faktycznie, na stałe, z zamiarem trwałego, a nie krótkotrwałego pobytu, i w którym koncentrują się jego sprawy życiowe (vide np. wyrok SN z 19 lutego 2004 r., IV CK 64/03, postanowienie SN z 30 sierpnia 2000 r., V CKN 1384/00, Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Istnieje tylko jedno miejsce zamieszkania, nie ma "miejsca zamieszkania dla celów podatkowych" albo "miejsca zamieszkania dla celów cywilnych". Brak doręczenia decyzji na prawidłowy adres zamieszkania powoduje, że decyzja nie jest de iure doręczona (wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1696/15). Stanowisko wyrażone w powołanych powyżej orzeczeniach sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne. W ocenie sądu pierwszej instancji organ nie dokonał także koniecznego rozróżnienia dwóch odrębnych, znanych systemowi prawnemu pojęć, tj. miejsca zamieszkania oraz miejsca zameldowania. Bezpodstawnie w argumentacji swojej organ automatycznie uznał miejsce zameldowania Skarżącej za miejsce jej faktycznego zamieszkania w rozumieniu art. 148 § 1 O.p. i art. 25 Kodeksu cywilnego. Tymczasem, skoro system prawny operuje tymi dwoma pojęciami, to najwyraźniej nie muszą się one znaczeniowo i faktycznie pokrywać. Notoryjnie wiadomo, że pomimo istniejącego obowiązku meldunkowego bywa on naruszany - faktyczne miejsce zamieszkania bywa inne, niż miejsce uwidocznione w stosownych rejestrach urzędowych. Ponadto, co należy podkreślić, obowiązek formalnego powiadomienia organu podatkowego o zmianie adresu, nie zwalnia organu prowadzącego konkretne postępowanie podatkowe z obowiązku kierowania korespondencji procesowej na adres podawany przez stronę, tj. adres faktycznego miejsca zamieszkania albo tylko adres korespondencji (tak trafnie wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. III SA/Wa 3327/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że sam fakt zameldowania (albo samo zgłoszenie aktualizacyjne NIP lub jego brak), nie jest zupełnie pozbawione znaczenia prawnego, gdyż w kontekście wszystkich innych okoliczności danej sprawy może być argumentem istotnym dla ustalenia rzeczywistego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 148 § 1 O.p. Niemniej, samo w sobie, zameldowanie w danym miejscu albo zgłoszenie ewidencyjne/jego brak nie może mieć znaczenia przesądzającego i zasadniczego, a zwłaszcza znaczenia automatycznego (tak trafnie powołany wyrok w sprawie III SA/Wa 1696/15). W sprawie organ, pomimo wskazania przez Stronę w jej pierwszym złożonym w sprawie piśmie nowego adresu (innego niż adres, pod który doręczono postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie), nie zweryfikował, który adres to aktualny adres zamieszkania (do doręczeń). Procedury weryfikacji miejsca zamieszkania istnieją. Wynikają one z podstawowego dla postępowania podatkowego postulatu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy wynikającego art. 122 O.p., w zakres którego wchodzi też ustalenie tych faktów, które są konieczne dla zastosowania przepisów procesowych – np. miejsca zamieszkania podatnika. Znajomość tego miejsca zamieszkania jest niezbędna dla skutecznego doręczenia decyzji (tak wyrok WSA w Warszawie w powołanej powyżej sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1696/15). Obowiązek organu weryfikacji adresu zamieszkania strony (aktualnego adresu do doręczeń) w przypadku wskazania przez stronę w pierwszym piśmie procesowym w sprawie nowego adresu innego, niż ten którym organ dysonował dokonując pierwszego doręczenia w sprawie (postępowania o wszczęciu postępowania podatkowego) wynika także z art. 121 § 1 O.p., wyrażającego zasadę zaufania podatnika do organów podatkowych. Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Po 715/18 (CBOSA) zgodnie z którym każda informacja zawierająca dane o nowym miejscu zamieszkania powinna być ustalona przez organ. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości co do miejsca zamieszkania Skarżącej powinien zbadać tę kwestię. Prawidłowe doręczenie pisma stronie jest bowiem obowiązkiem organu. Organ mógł też wezwać Skarżącą do złożenia stosownego oświadczenia co do wskazania miejsca zamieszkania. W konsekwencji, sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja [...] r. nie może zostać uznana za doręczoną, jak tego chce organ 1 czerwca 2018 r. Decyzja ta bowiem została wysłana Skarżącej pod nieaktualny adres, pomimo wskazania nowego adresu w piśmie z 16 kwietnia 2018 r. W konsekwencji ustalenia organu w powyższym zakresie w zaskarżonym postanowieniu zostały dokonane z naruszeniem art. 121 § 1, art.122, art. 187 § 1 i art. 191, a także art. 148 § 1 i art. 146 § 1 O.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, zaś same przepisy traktujące o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być interpretowane na korzyść strony (postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2087/14). W tym przypadku organ skoro uznał, że z prostego wskazania w piśmie z 16 kwietnia 2018 r. nowego adresu zamieszkania nie wynika wola Skarżącej aby korespondencję doręczać jej właśnie na ten nowo wskazany adres, miał obowiązek wystąpić do Skarżącej o potwierdzenie aktualnego adresu do doręczeń. Organ tego jednak nie uczynił. Podsumowując, stwierdzić należy, że wydane w sprawie postanowienie Ministra z dnia [...] października 2018 r. podlega uchyleniu, bowiem organ I instancji powinien doręczyć decyzję z dnia [...] maja 2018 r. na prawidłowy adres Skarżącej. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, winien w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jako przedwczesnego z uwagi na brak skutecznego doręczenia Stronie decyzji z [...] maja 2018 r. Jeżeli bowiem decyzja nie została doręczona w sposób prawidłowy, to organ nie powinien stwierdzać uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, lecz jego niedopuszczalność z powodu braku substratu zaskarżenia (wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Po 789/18). Wykazane powyżej uchybienia przepisom postępowania skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Koszty postępowania w tej sprawie stanowił wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym.