III SA/Wa 1624/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Dariusz Turek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2006 r. sprawy ze skargi PHU "[...]" sp. j. [...] D. K., D. K. z/s w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień-październik 2004r. oraz umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za w/w okres 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo Handlowego "[...]" Sp. j. [...] D. K. w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej: PFRON lub Fundusz, odmawiającą skarżącemu Przedsiębiorstwu wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiące wrzesień-październik 2004 r. oraz umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące (Wn-D) za ww. okres. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że strona nie złożyła za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań (SOD) wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) w terminie przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), dalej jako : ustawa, t.j. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy - w rozpatrywanej sprawie do dnia 20 listopada 2004r. Zdaniem PFRON termin wskazany w art. 26c ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter materialnoprawny zatem jego niedotrzymanie przez stronę oznacza, iż nie dopełniono wymogów formalnoprawnych, co w konsekwencji wywołuje skutek polegający na nie nabyciu prawa lub obowiązku. W ocenie organu pierwszej instancji, niezłożenie przedmiotowego wniosku w ustawowo określonym terminie uniemożliwia przedstawienie przez PFRON pracodawcy informacji o wysokości salda przysługującego dofinansowania wraz z informacją o jego uzgodnieniu - w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 z późn. zm.) lub też przeprowadzenie procesu uzgodnienia wysokości kwoty przysługującego dofinansowania za powyższy okres, zgodnie z treścią § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, gdy kwota podana we wniosku przez pracodawcę nie jest równa kwocie wyliczonej przez Fundusz. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca - reprezentowana przez prokurenta - wyjaśniła, iż naruszenie terminu było wynikiem awarii systemu komputerowego, uniemożliwiającej złożenie wniosku drogą elektroniczną w oznaczonym terminie. Podniosła, iż uznanie terminów z art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy za nieprzywracalne nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i prowadzi do konsekwencji o rozmiarach niewspółmiernych do ewentualnej winy wnioskodawcy. Rozpoznający wniesiony środek zaskarżenia organ odwoławczy - Minister Polityki Społecznej - w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 maja 2005 r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji - podtrzymał stanowisko Funduszu odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Uzasadniając swój pogląd powołał się na stanowisko Sekretarza Stanu Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia 16 lipca 2004 r., z którego wynikało, że dla oceny skutków uchybienia terminów, o których mowa w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, należy odnieść się do art. 26a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez PFRON, o której mowa w art. 26b ust.1, przysługuje ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie (...). Odwołanie się do art. 26b ust. 1 oznacza odwołanie do wynikających z tego przepisu zasad prowadzenia ewidencji, według których ewidencje zatrudnionych osób niepełnosprawnych prowadzi PFRON wykorzystując numer PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1 i 2. Ostatni z powołanych przepisów określa zakres danych ujmowanych w ewidencji, zawierając wymóg, by pracodawca składał informacje o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego informacja dotyczy oraz by składał wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące - w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącach, których wniosek dotyczy. Złożenie informacji w wymaganym terminie skutkuje nabyciem przez pracodawcę prawa do dofinansowania w zakresie wynikającym ze złożonej informacji, jednak uprawnienie do otrzymania dofinansowania (jego wypłaty przez Fundusz) uwarunkowane jest dodatkowo złożeniem w ustawowym terminie wniosku o wypłatę dofinansowania. Możliwość otrzymania tego dofinansowania uzależniona jest - jak dowodzi organ - od łącznego spełnienia warunku złożenia zarówno informacji, jak i wniosku w ustawowo wymaganych dla nich terminach. Zatem oba terminy przewidziane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy mają charakter materialny, stąd nie może znaleźć do nich zastosowania art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej : Kpa., czyli instytucja przywrócenia terminu. W związku z powyższym, jako że Skarżący nie dotrzymał materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a przez to nie dopełnił wymogów formalnoprawnych, w konsekwencji nie nabył prawa do otrzymania dofinansowania, to PFRON decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. słusznie odmówił wypłaty dofinansowania za ten okres sprawozdawczy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez przyjęcie, że nie złożenie wniosku o wypłatę dofinansowania skutkuje wygaśnięciem prawa do niego oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż w dniach od [...] do [...] listopada 2004 r. strona usiłowała złożyć wniosek w przepisanej formie, co z uwagi na awarię systemu - za którą odpowiadał Fundusz - nie było możliwe. W przekonaniu strony analiza systemu komputerowego dokonana przez organ powinna dowieść, że w ww. dniach strona nieskutecznie składała wniosek. Zauważyła, że nieskuteczność systemu komputerowego organu nie może negatywnie wpływać na sytuację prawną strony. Podniosła, iż organy orzekające w sprawie nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie przyczyny awarii oraz okoliczności związanych z usiłowaniem złożenia wniosku w ustawowym terminie, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 11 lipca 2005 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o rozpoznanie jej sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w trybie uproszczonym. Minister Polityki Społecznej, poinformowany o wniosku złożonym przez stronę przeciwną, nie wniósł żądania przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 45 ust. 3 a ustawy przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach stosuje się przepisy Kpa. Art.7 i art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dopiero należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Sąd zważył, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, gwarantującym dokonanie kompletnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. W żaden sposób nie odniesiono się m.in. do podnoszonych w odwołaniu zarzutów strony skarżącej dowodzącej, iż naruszenie terminu do złożenia wniosku był wynikiem awarii systemu komputerowego, która uniemożliwiła wysłanie wniosku drogą elektroniczną w wyznaczonym terminie. W przekonaniu Sądu nie wyjaśniono czy SOD odnotował jakiekolwiek informacje świadczące o próbie wysłania drogą elektroniczną przez skarżące Przedsiębiorstwo wniosku o wypłatę dofinansowania w terminie do 20 listopada 2004 r. W tym celu organy winny przesłuchać w charakterze świadka osobę wprowadzającą dane do systemu po stronie strony skarżącej i ustalić, kiedy dane te zostały wprowadzone, a także osoby przeprowadzające analizę działań systemu SOD, w celu uzyskania informacji, czy i w jakich okolicznościach system SOD może nie rejestrować operacji. Ustalenie, czy złożenie przez przedsiębiorstwo wniosku o wypłatę dofinansowania za omawiany okres dopiero w dniu 22 listopada 2004 r. nie zostało spowodowane okolicznością niezależną i niezawinioną przez stronę, a mianowicie awarią sprzętu komputerowego ma istotne znaczenie dla potrzeb rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2493/05, niepubl.) - jeżeli ustawodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązania polegającego na dopuszczeniu do składania określonych dokumentów wyłącznie w formie elektronicznej poprzez teletransmisję danych, to należy uznać, iż wybór takiej formy miał na celu, co do zasady, usprawnienie działania systemu dofinansowania, a nie uczynienie z tego instrumentu skierowanego przeciw osobom, które dochowując należytej staranności i przestrzegając wszystkich procedur, w wyznaczonym terminie podjęły próbę przekazania dokumentu w przypisanej formie, ale z przyczyn technicznych i niezależnych od nich nie mogły tego uczynić. Wystarczy bowiem, aby nastąpiła dysfunkcja całego systemu, bądź też awaria sprzętu informatycznego służącego do przekazu informacji, aby niemożliwe stało się przekazanie określonego dokumentu w wymaganej formie i w konsekwencji w wyznaczonym ustawą terminie. Nie można racjonalnemu prawodawcy przypisywać, iż było jego wolą pozbawienie pracodawców dofinansowania z przyczyn, na które nie mają wpływu. Omawiany przepis trzeba interpretować przez pryzmat celu, w jakim została wprowadzona instytucja dofinansowania pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne, a którym było zachęcenie pracodawców do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Watro też zauważyć, że ustawodawca nie przewidział alternatywnej formy przekazywania wniosku, poza jednym wyjątkiem. Z tych względów trzeba przyjąć, iż udokumentowana próba przekazania wniosku o dofinansowanie w wymaganej formie i w ustawowym terminie zakończona niepowodzeniem z przyczyn technicznych i niezależnych od pracodawcy, np. błędu w programie SOD, albo leżących po stronie operatora łączy teleinformacyjnych, powinna być traktowana jako zachowanie terminu do złożenia tego wniosku. W świetle powyższego przedwczesne było rozstrzyganie kwestii odmowy dofinansowania ze względu na przekroczenie terminu skoro nie wiadomo czy termin ten w ogóle został uchybiony. Przede wszystkim należy też zauważyć, że w aktach sprawy, nadesłanych przez Ministra Polityki Społecznej do Sądu brak jest wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia dokumentu Wn-D za okres sprawozdawczy obejmujący wrzesień-październik 2004 r. Jeśli wniosek taki istniał, to organ winien go dołączyć do akt, jeśli zaś nie, to brak było podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie. Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, iż organy obu instancji nie zapewniły stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego na nie przepisem art. 10 § 1 Kpa, co z kolei miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 Kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Organ może odstąpić od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w powołanym przepisie. Badając zasadność zarzutów skargi Sąd zauważył ponadto, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami formalnymi. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja winna zawierać między innymi oznaczenie organu, który ją wydał. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. posiada braki w tym zakresie. Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest oryginału decyzji z [...] lutego 2005 r., a na załączonej kserokopii tej decyzji nie ma pieczęci nagłówkowej wskazującej na organ orzekający w sprawie. Aczkolwiek pod decyzją widnieje podpis "Zastępcy Prezesa Zarządu", jednak ani z brzmienia treści podpisu ani z tzw. "nagłówka" nie wynika, kto wydał przedmiotową decyzję. Tymczasem w decyzji organu II instancji, w jej części wstępnej wskazano, iż decyzja wydana w pierwszej instancji była decyzją Prezesa Zarządu PFRON, co stoi w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w art. 26c ust. 4a ustawy i mogło mieć wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa PFRON. Jednocześnie zaś Sąd zauważył, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...]Minister Polityki Społecznej przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji PFRON (podkreśl. Sądu) z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...]. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie odnośnie materialnoprawnego charakteru terminów wskazanych w art. 26c ustawy o rehabilitacji. W tym zakresie należy wskazać, iż rozpoznawana sprawa nie należy do spraw o charakterze precedensowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano już poglądy i dokonywano interpretacji przepisów prawa w sprawach, których problematyka jest zbliżona do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Podobne stanowisko w kwestii terminów z art. 26c ustawy zajęły składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m. in. w orzeczeniach z dnia 6 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1288/05 (niepubl.) oraz z dnia 16 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1828/05 (niepubl.). Należy zatem stwierdzić, iż przepis art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi norm postępowania, a jedynie warunki materialnoprawne, które należy spełnić. Z tego względu wskazany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o dofinansowanie jest terminem materialnym. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a jego przywrócenie jest niemożliwe. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę lub uczestników postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych, np. terminu złożenia odwołania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 287-295). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200p.p.s.a.