III SA/Wa 1638/11

Sygn. akt III SA/Wa 1638/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant specjalista Alicja Bogusz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością pisma w zakresie wniosku o umorzenie w części zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za okres od 2003 r. do 2007 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości. Postanowieniem z [...] lipca 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej w K., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."), przekazał do Urzędu Miejskiego w S. pismo Skarżącego – Z. L., z 13 lipca 2009 r. (stanowiące uzupełnienie pisma z 5 sierpnia 2008r.) celem rozpatrzenia zgodnie właściwością w zakresie wniosku o umorzenie w części zadłużenia z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2003-2007. Wyjaśnił, że na podstawie tytułów wykonawczych z 14 stycznia 2008r. wystawionych przez Urząd Miejski w S., Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. prowadzi wobec Skarżącego postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za poszczególne miesiące z lat 2003-2007. Pismem z 5 sierpnia 2008 r. zatytułowanym "skarga", wniesionym do Dyrektora Izby Skarbowej, Skarżący zakwestionował istnienie zaległości oraz wniósł o rozpoznanie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, umorzenie części zadłużenia z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2003-2007, a także o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, iż 5 sierpnia 2008r. wniósł zarzuty do powyższych tytułów wykonawczych, które do dnia złożenia skargi nie zostały rozpatrzone. Postanowieniem z [...] września 2008r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.", oddalił skargę na czynności egzekucyjne, tj. doręczenie tytułów wykonawczych oraz sporządzenie protokołu o stanie majątkowym, uznając ją za bezzasadną. Minister Finansów uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (postanowienie z [...] maja 2009r.). Stwierdził bowiem, że Skarżący nie podniósł żadnych zarzutów co do prawidłowości dokonanych czynności, tj. spisania protokołu o stanie majątkowym oraz nie zakwestionował faktu doręczenia mu odpisów tytułów wykonawczych. Podkreślił natomiast, że wnosi o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Ministra Finansów, zakres żądania Skarżącego wynikający z treści pisma z 5 sierpnia 2008r. budził wątpliwości. W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej wezwał Skarżącego do sprecyzowania intencji pisma z 5 sierpnia 2008r. Pismem z 13 lipca 2009 r. Skarżący podtrzymał wnioski zawarte w piśmie z 5 sierpnia 2008r. Jednocześnie poinformował, że postanowieniem z [...] lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło postanowienie Burmistrza S. z [...] października 2008r., uznające za niedopuszczalne zarzuty Skarżącego co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Uwzględniając wyjaśnienia Skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że w świetle art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości jest organ podatkowy, którym w tym przypadku jest Urząd Miejski w S.. Dyrektor Izby Skarbowej poinformował, że również w zakresie pozostałych żądań pismo Skarżącego przekazał do załatwienia właściwym organom. W zażaleniu na to postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, iż Dyrektor Izby Skarbowej nie zauważył, że podstawą skargi były art. 54 i art. 59 u.p.e.a. Nie wyjaśnił też w istocie wątpliwości jego skargi i naruszył regułę ochrony uzasadnionego interesu strony. Wprawdzie wezwał Skarżącego do sprecyzowania jego intencji, ale nie przeprowadził analizy treści pisma z 13 lipca 2009 r. Zdaniem Skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej nie wykonał należycie zaleceń Ministra Finansów zawartych w postanowieniu z [...] maja 2009 r., a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia aktualnego stanu sprawy. Ponadto wskazał, iż nie wiadomo kogo dotyczyły analizowane dokumenty, ponieważ organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wymienia różne nazwiska (L., L. lub L.). Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Minister Finansów postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobligowane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to że, organ nie posiada uprawnienia do rozpatrywania spraw, których problematyka wykracza poza zakres należący do jego właściwości. Wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem powyższej zasady stanowi rażące naruszenie prawa. Jeżeli zatem dany organ uzna, iż nie jest w sprawie właściwy, obowiązany jest do jej przekazania, w trybie art. 65 k.p.a., organowi uprawnionemu do jej rozpoznania. W ocenie Ministra Finansów, przekazując "skargę" w zakresie żądania umorzenia zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2003- 2007 r. do Urzędu Miejskiego w S., organ pierwszej instancji wypełnił wolę Skarżącego wyrażoną w piśmie z 13 lipca 2009 r. Zgodnie z przepisami u.p.e.a. żaden z trybów, w jakim Skarżący żądał rozpoznania jego wniosków nie należy do kompetencji organu nadzoru. Uprawnienie do rozpoznania sprawy w zakresie umorzenia podatku od nieruchomości posiada wierzyciel – Urząd Miasta w S.. Zdaniem Ministra Finansów, Dyrektor Izby Skarbowej wypełnił zalecenia zawarte w postanowieniu z [...] maja 2009 r. Intencją organu odwoławczego było bowiem doprowadzenie do stanu, gdy Skarżący jednoznacznie określi zakres swoich oczekiwań, co do rozpoznania pisma z 5 sierpnia 2008 r. Kwestionowanie trybu zastosowanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w sytuacji, gdy Skarżący sam określił zakres postępowania, było niezrozumiałe. Jako nieprawdziwe Minister Finansów ocenił twierdzenie Skarżącego o braku analizy treści pisma z 13 lipca 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej nadał bieg sprawie zgodnie z wolą Skarżącego, stosując tryb z art. 65 k.p.a. w celu jej właściwego załatwienia. Minister Finansów podkreślił, że w uzupełnieniu do skargi z 5 sierpnia 2008 r. Skarżący nie wnosił o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 54 u.p.e.a. Wystąpienie z takim żądaniem dopiero na etapie zażalenia było spóźnione. Skarżący ma natomiast prawo wniesienia środka zaskarżenia w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Wszelkie żądania dotyczące kwestii merytorycznych, wykraczają poza zakres postępowania zażaleniowego co do postanowienia wydanego w trybie art. 65 k.p.a. W skardze złożonej na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Urząd Miejski w S.. Podniósł, iż Minister Finansów nie zbadał sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz nie zauważył, że tytuły wykonawcze dotyczące płatności podatku od nieruchomości za lata 2003-2005 uległy przedawnieniu, z uwagi na upływ terminu zobowiązania podatkowego z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Skarżącego, zawarty w skardze na czynności egzekucyjne z 5 marca 2008 r., wniosek dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Urząd Miejski w S., stanowi zagadnienie wstępne niniejszego postępowania, ponieważ w części obejmującej lata 2003-2005 brak jest podstaw prawnych do utrzymywania w mocy tytułów wykonawczych. Ponadto Skarżący podniósł, iż nie zostały sprostowane błędne nazwiska L. i L., co stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wskazał, że postanowieniem z [...] sierpnia 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej sprostował postanowienie z [...] lipca 2009r., korygując błędną pisownię nazwiska Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się jednakże na powodach innych niż wskazane przez Skarżącego. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie przekazania do rozpatrzenia przez właściwy organ wniosku Skarżącego o umorzenie w części zaległości w podatku od nieruchomości za lata 2003-2007. Zdaniem Skarżącego, jego pismo z 5 sierpnia 2008 r., zatytułowane "skarga" i uzupełnione pismem z 13 lipca 2009 r. nie zostało właściwie rozpatrzone. Minister Finansów uważał natomiast, że wobec wyraźnego żądania zawartego w powyższych pismach, Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 65 § 1 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis powyższy stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że zastosowanie tego trybu przez Dyrektora Izby Skarbowej było uzasadnione. W treści skargi z 5 sierpnia 2008 r. Skarżący sformułował jednoznaczny wniosek o "umorzenie w części zadłużenia z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2003-2007". W sposób równie jednoznaczny wniosek ten powtórzył w piśmie z 13 lipca 2009 r. W świetle powyższego, Sąd za prawidłową uznał kwalifikację pisma Skarżącego dokonaną przez Dyrektora Izby Skarbowej jako miedzy innymi wniosku o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości. Minister Finansów zasadnie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, że organy administracji obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a jako podstawę prawną tego obowiązku wskazał art. 19 k.p.a. Umorzenie zaległości podatkowej przewiduje art. 67a § 1 pkt 3) Ordynacji podatkowej. Władnym do udzielenia tego rodzaju ulgi w spłacie zaległości jest organ podatkowy. Zgodnie zaś z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa – jako organ pierwszej instancji. Organ podatkowy właściwy w przypadku podatku od nieruchomości wskazany został w art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) – dalej: "u.p.o.l.", i jest nim wójt (burmistrz, prezydent miasta). Temu też organowi podatkowemu służy prawo podejmowania decyzji w przedmiocie ulg w spłacie należności z tytułu podatku od nieruchomości, także w zakresie umarzania zaległości z tytułu tego podatku. Organem odwoławczym od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Dyrektor Izby Skarbowej nie jest zatem organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości. Tym niemniej postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej o przekazaniu wniosku w zakresie umorzenia powyższej zaległości właściwemu organowi było wadliwe w stopniu, który uzasadniał jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z cytowanego wyżej art. 65 § 1 k.p.a. wynika, że niewłaściwie wniesione podanie należy przekazać "do organu właściwego" do jego rozpatrzenia. Organem właściwym do rozparzenia wniosku Skarżącego o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości był Burmistrz Miasta S.. Tymczasem Dyrektor Izby Skarbowej przekazał sprawę do "Urzędu Miejskiego w S.", który nie jest organem podatkowym. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Urząd miasta jest więc wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną burmistrza (organu wykonawczego gminy, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy). Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor Izby Skarbowej nie przekazał sprawy do załatwienia przez właściwy organ podatkowy, do czego obligował go art. 65 § 1 k.p.a. Błąd organu pierwszej instancji ma istotne znaczenie, jako że organ, któremu przekazano podanie jest związany postanowieniem o przekazaniu, ponieważ istnieje domniemanie, iż organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2010 r. sygn. akt II OW 47/10; Lex 743487). To zaś oznacza, że w przedmiocie wniosku Skarżącego o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości miałaby orzekać jednostka organizacyjna, która nawet nie jest organem administracji. Zdaniem Sądu, wobec jednoznacznej treści art. 65 § 1 k.p.a., przepis ten zostaje naruszony w sytuacji, gdy w postanowieniu o przekazaniu podania wskazano jako właściwą w sprawie jednostkę organizacyjną nie będącą organem właściwym do rozpatrzenia tego podania, nawet jeżeli jest to jednostka, z pomocą której organ podatkowy wykonuje swoje zadania. Sąd nie może poprzestać na przypuszczeniu, że w przedmiocie tak przekazanego wniosku decyzję mimo to wyda właściwy w sprawie organ podatkowy. Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 1c u.p.o.l. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z argumentacji podnoszonej przez Skarżącego oraz podejmowanych przez niego działań wynika, że z jego punktu widzenia toczy się po prostu sprawa dotycząca podatku od nieruchomości za lata 2003-2007, którą władny jest rozpatrzeć Dyrektor Izby Skarbowej. Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle obowiązujących przepisów prawa tak rozumiana jedna "sprawa" nie istnieje. Skierowana przez Skarżącego do Dyrektora Izby Skarbowej "skarga" z 5 sierpnia 2008 r. zawierała szereg wniosków, do których rozpatrzenia właściwe były różne organy. Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo zdecydował, że należy zastosować tryb przekazania podania unormowany w art. 65 k.p.a., jednakże w przypadku wniosku o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości, tryb ten zrealizował w sposób wadliwy. Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swego rozpoznania niejako "całokształtu" sprawy, jak – w ocenie Sądu – rozumie ją Skarżący. Sąd związany jest bowiem granicami sprawy, w której skargę wniesiono, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa strona skarżąca, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżący wniósł skargę na postanowienie w przedmiocie przekazania jego wniosku do Urzędu Miejskiego w S., a zatem tylko to postanowienie i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne, mogły być badane przez Sąd. Tym samym Sąd nie badał zasadności zarzutów Skarżącego dotyczących postępowania egzekucyjnego oraz przedawnienia zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości, ponieważ wykraczają one poza zakres tej sprawy. Zasadnie okoliczność tę podniósł Minister Finansów. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Izby Skarbowej przekaże wniosek Skarżącego o umorzenie zaległości w podatku od nieruchomości właściwemu organowi podatkowemu. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylone postanowienia nie mogą być wykonane określono zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Skarżący został zwolniony od kosztów sądowych.