III SA/Wa 1679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran (sprawozdawca), sędzia WSA Jacek Kaute, Protokolant specjalista Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. M. i B. K. na uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy K. na rzecz P. M. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. B. K. i P. M. (dalej: "skarżący" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy K. ("organ") nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty oraz określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotową uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy K. ustaliła opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawki opłaty oraz określiła termin, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2-3, art. 6l ust. 1, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej "u.c.p.g."). Z podjętej uchwały wynika między innymi, że w § 1. dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionej w art. 6j ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach od gospodarstwa domowego. W § 2. została ustalona miesięczna stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa domowego jednoosobowego w wysokości 36 zł. 2) od gospodarstwa domowego dwuosobowego lub większego w wysokości 49 zł. W § 3. została ustalona wyższa miesięczna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny: 1) od gospodarstwa domowego jednoosobowego w wysokości 56 zł. 2) od gospodarstwa domowego dwuosobowego lub większego w wysokości 69 zł. Nie zgadzając się z powyższym skarżący zaskarżyli ww. uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 1, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 i 2. Wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze skarżący zarzucili naruszenie: art. 101 ust. 1 u.s.g., zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz naruszenie prawa do równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP). W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że uchwała śmieciowa przygotowana przez Wójta Gminy K. i podjęta przez Radę Gminy narusza istotny interes prawny, materialny, ekonomiczny mieszkańców preferując gospodarstwa powyżej dwóch osób, krzywdząc gospodarstwa jedno i dwuosobowe, uderza w emerytów i rencistów, tj. grupę najniżej uposażonych. Ustalone opłaty są, w ocenie skarżących wygórowane, najwyższe spośród ościennych gmin. Według wyliczeń wskazanych przez skarżących, z kwot oraz ilości mieszkańców gminy wziętych ze specyfikacji przetargowej oraz rozstrzygniętego przetargu na odbiór odpadów z terenu Gminy K. w 2018 r. koszt utrzymania systemu na 1 osobę wynosi rocznie - 117,03 zł, miesięcznie - 9,75 zł. W ocenie skarżących powyższe stanowi nadużycie władzy, naruszenie prawa, co godzi w interes społeczny mieszkańców i podział społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wskazał, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi składają się nie tylko koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, także koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu. Rada Gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dokonała rzetelnej i wnikliwej kalkulacji stawki tak, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami komunalnymi oraz zapewniały sprawne funkcjonowanie systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy K.. Ponadto w odpowiedzi na skargę została przedstawiona kalkulacja stawek opłat oraz wyjaśniono, że stawki opłat zostały ustalone w takiej wysokości aby planowane wpływy z opłat pokryły przewidywane koszty funkcjonowania systemu. Dodatkowo podkreślono, że Rada Gminy wybierając metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywała analizy wszystkich argumentów, które przemawiały za i przeciw metodzie ustalenia opłat od gospodarstwa domowego. Jak podkreślono, każdy sposób naliczania opłaty może okazać się krzywdzący dla poszczególnych grup mieszkańców. Gospodarstwa jedno i dwuosobowe preferować będą metodę ustalania opłat od liczby mieszkańców, rodziny wielodzietne od gospodarstwa domowego. Ciężar i obowiązek ustalenia metody spoczął na Radzie Gminy, podobnie jak i ustalanie opłat za odpady komunalne, których wysokość wynika wprost z kosztów funkcjonowania systemu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nadmieniono również, że przetarg na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w 2017 r. odbył się dwukrotnie. Zainteresowany świadczeniem usług był tylko jeden podmiot. Cena zaoferowana w pierwszym przetargu i w drugim była taka sama. Na zanotowany coroczny wzrost cen nie ma wpływu Rada Gminy. Cały system musi się bilansować, a firmy uczestniczące w przetargach corocznie zwiększają wartość zamówienia, argumentując to wzrostem opłat za składowanie odpadów, wzrostem cen paliwa, wzrostem kosztów zatrudniania pracowników itd. Ustawodawca nowelizując ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożył na gminy nowe obowiązki, zaś wszystkich mieszkańców zobowiązał do uczestniczenia w kosztach odbierania i zagospodarowania odpadów. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi – wskazano w odpowiedzi na skargę - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązkiem każdego właściciela nieruchomości, wynikającym z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest uiszczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wedle Wójta, Rada Gminy K. ustalając stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z prawem, ustaliła stawki tej opłaty w wysokości wynikającej z rzetelnego wyliczenia, która to wysokość nie przekracza stawek maksymalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ppsa, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zaskarżona uchwala Rady Gminy K. stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art.147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały z [...] grudnia 2017 roku została ona podjęta m. in. na podstawie przepisów art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Natomiast w myśl art. 6k ust. 2 tej ustawy rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ponadto, w art. 6k ust. 2a ww. ustawa określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, zaś w art. 6k ust. 3 – maksymalne stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Podkreślić należy – za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy (wyrok z 16 maja 2018 roku, sygn. akt I SA/Bd 241/18, CBOSA), że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] grudnia 2017r.) w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 ustawy, ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228). Wówczas w art. 6k dodano ust. 4. Zgodnie z jego treścią, rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Zatem nie budzi wątpliwości, że na gruncie wówczas obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Przytoczony powyżej przepis art. 6k ust. 4 ustawy został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2014r. obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz. 87). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą od tej daty (także w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z [...] grudnia 2017 roku), rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.). W świetle powyższego, w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. nie ma podstaw do tego, aby niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki tych opłat różnicować dodatkowo w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, tak jak zostało to dokonane w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 miał następujące brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163, z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. poz. 1863 oraz z 2015r. pod. 1359). Taka treść została mu nadana na podstawie ustawy z 11 września 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz.1793) zmieniającej ustawę o utrzymaniu porządku i czystości w gminach z dniem 1 stycznia 2016 r.. Ponadto, w myśl art. 6k ust. 2a ustawy rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (w zależności od metody: za mieszkańca, za m3 zużytej wody, za m2 powierzchni lokalu mieszkalnego, za gospodarstwo domowe). W świetle powyższego, w sytuacji, gdy Rada Gminy K. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać dalszego podziału tej opłaty na dwie stawki tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstwa wieloosobowego. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 lutego 2019 roku w sprawie sygn. akt II FSK 3267/18 (CBOSA) o ile w okresie do 31 stycznia 2015 roku jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Skoro zatem w niniejszej sprawie Rada Gminy K. zastosowała kryterium, które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie było dopuszczalne. Stad, w ocenie sądu, mamy do czynienia ze sprzecznością z prawem zaskarżonej uchwały. W zaskarżonej uchwale Rada uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, czy nie, do czego była uprawniona na podstawie art. 6k ust. 3 ustawy. W świetle przedstawionych powyżej uwag, Rada Gminy nie była jednak uprawniona do dalszego różnicowania stawek – w zależności od ilości osób wchodzących gospodarstwa domowego (jednoosobowe i dwuosobowego lub większego). Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawie, ustalenie stawki opłaty gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy. Sąd w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16), że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje ten pogląd za własny. W tej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ustalenia stawki opłaty w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które sąd ocenił jako istotne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa. Kwotę zasądzoną z tego tytułu na rzecz skarżącego P. M. stanowi uiszczony przez niego wpis od skargi. Sąd nie zasądził kosztów postępowania na rzecz B. K., bowiem koszty nie zostały przez nią poniesione (postanowieniem z 14 listopada 2018 roku skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych).