III SA/Wa 1781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Gurba, Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski (sprawozdawca), sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania oraz odmowy jego przywrócenia oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] W. (dalej: Prezydent), na podstawie art. 6o ust. 1 i art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej "Uucpg"), określił L. G. (dalej: Skarżąca) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od lutego 2014 r. do grudnia 2017 r. Decyzję doręczono Skarżącej w trybie zastępczym, przewidzianym w art. 150 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej "Op"). Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru doręczyciel wskazał datę 27 listopada 2017 r., jako dzień pierwszej próby doręczenia oraz pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej na okres 14 dni. Datę 5 grudnia 2017 r., jako dzień powtórnego awizowania. Datę 12 grudnia 2017 r., jako dzień zwrócenia przesyłki do nadawcy. Pismem z 17 marca 2018 r. Skarżąca zwróciła się do Urzędu Gminy W. o wyjaśnienie czemu urzędnik w rozmowie telefonicznej z 14 marca 2018 r. nie zawiadomił jej o podjętej decyzji i możliwości wniesienia odwołania. Skarżąca dodała, że we wspomnianej rozmowie poinformowano ją o zaległości przekraczającej 7.000 zł oraz zagrożono komornikiem. Skarżąca podkreśliła, że w rozmowie dowiedziała się, iż nie może się od decyzji odwołać, bo już jest po terminie, gdyż nie odebrała pisma z urzędu. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. Urząd Gminy W. wyjaśnił Skarżącej, na podstawie jakich przepisów ciążył na niej obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Urząd dodał, że Skarżąca może wystąpić o wydanie kserokopii decyzji Prezydenta z [...] listopada 2017 r. Pismami z 11 kwietnia 2018 r. (wpływ do Prezydenta 13 kwietnia 2018 r.) L. G. złożyła odwołanie od wspomnianej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, że nie otrzymała decyzji, nie dotarło do niej awizo, w związku z tym doręczenie nie było skuteczne. Skarżąca dodała, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 6 kwietnia 2018 r., kiedy to otrzymała kserokopie decyzji w Urzędzie Gminy W. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO), na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 oraz na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 149 ze zm., dalej: "Kpa") odmówiło L. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a także stwierdziło uchybienie terminu do dokonania tej czynności procesowej. W uzasadnieniu SKO wskazało, że wniosek Skarżącej był spóźniony, gdyż o wydaniu decyzji, zgodnie z jej pismem z 17 marca 2018 r., dowiedziała się 14 marca 2018 r. w rozmowie telefonicznej z urzędnikiem organu pierwszej instancji. Skarżąca mogła wówczas, w trybie art. 73 § 1 Kpa, uzyskać dostęp do akt sprawy i sporządzić kopie dokumentów. Skarżąca złożyła wniosek dopiero 13 kwietnia 2018 r., a zatem po upływie 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G., działając poprzez pełnomocnika – adwokata, wniosła o uchylenie postanowienia SKO w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła SKO naruszenie: 1) art. 7 i 9 Kpa, poprzez niepoinformowanie jej przez Prezydenta o przysługujących prawach w postepowaniu administracyjnym, przede wszystkim o prawie do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz poprzez nieudzielenie w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 2) art. 7, art. 9 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 2 Kpa, poprzez niewyjaśnienie woli Skarżącej zawartej w piśmie z 17 marca 2018 r., tj. zaniechanie ustalenia czy przedmiotowe pismo stanowi żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a jeśli tak, to także poprzez zaniechanie wezwania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych pisma z 17 marca 2018 r., tj. załączenia odwołania od decyzji Prezydenta; 3) art. 58 § 1 i 2 Kpa, wskutek nieprzywrócenia przez SKO terminu do wniesienia odwołania, mimo, że Skarżąca dopełniła przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Wspomniany środek prawny został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do brzemienia art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302, dalej "Ppsa"), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot kontroli Sądu stanowi postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie temu terminowi. Organ odwoławczy (SKO) dopuścił się szeregu uchybień wydając ów akt, nie mniej jednak żadne z nich nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że decyzja, od której wniesiono odwołanie określała wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od lutego 2014 r. do grudnia 2017 r. Zgodnie zaś z art. 6q ust. 1 Uucpg, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Powołany przepis dotyczy "spraw", a zatem postępowań prowadzonych w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w obu instancjach. W oparciu o przepisy Op prowadzone jest postępowanie przez powyżej wymienione organy posiadające uprawnienia organów podatkowych, a także postępowanie odwoławcze prowadzone przez SKO. Przepisy Op organy obu instancji winny zatem stosować nie tylko gdy rozstrzygają sprawę co do istoty, lecz także gdy rozstrzygają kwestie wpadkowe lub kwestie proceduralne. Rozstrzygnięcia proceduralne dotyczą postępowania jako całości i można je podzielić na kończące i niekończące postępowania w sprawie. Z kolei rozstrzygnięcia kwestii wpadkowych (incydentalnych, ubocznych) z jednej strony stanowią element głównego postępowania administracyjnego, z drugiej natomiast są w pewnym sensie samodzielnym zdarzeniem procesowym, które kończy wydanie stosownego orzeczenia, które podobnie jak wynik postępowania zasadniczego, podlega również kontroli instancyjnej. Orzeczeniem wpadkowym jest niewątpliwie rozstrzygnięcie kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż rozstrzyga niejako uboczne zagadnienie, które niewątpliwie wpływa na przebieg postępowania. Orzeczeniem proceduralnym kończącym postępowanie w sprawie jest natomiast orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania, gdyż podobnie jak pozostałe orzeczenia wymienione w art. 228 § 1 Op, dotyczy postępowania jako całości oraz tamuje drogę do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty w danej instancji. W konsekwencji, w przypadku gdy wspomniane dwa rozstrzygnięcia zapadają w sprawie określenia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wówczas należy stosować do nich przepisy Op, a konkretnie art. 162 § 1-4 oraz art. 228§ 1 pkt 2 tej ustawy. Organ odwoławczy, z niewyjaśnionych przyczyn, zastosował jednak przepisy innego aktu, tj. art. 58 § 1-3 oraz art. 134 Kpa. Sąd stwierdza, że wskazany mankament zaskarżonego postanowienia stanowi niewątpliwie naruszenie art. 217 § 1 pkt 4 oraz § 2 Op, jednakże nie można uznać, iż miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Powoływane przepisy Op oraz Kpa w zasadzie niemal nie różnią się w swej treści. Zawierają ponadto analogiczne normy, które znalazły zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Niezależnie bowiem, które przepisy by przywołać, podmiot, który uchybił terminowi do wniesienia odwołania może wnosić o jego przywrócenie, zaś stosowny wniosek w tym przedmiocie winien złożyć w terminie 7 dni od kiedy ustała przyczyna uchybienia. Ów podmiot musi ponadto uprawdopodobnić, że uchybienie terminu było przezeń niezawinione. Jeśli strona wnosi odwołanie wraz z wnioskiem o jego przywrócenie, to wówczas organ stwierdza w formie postanowienia, czy termin przywraca. Jeśli termin został uchybiony i nie został przywrócony, wówczas organ wydaje postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. W doktrynie wskazuje się bowiem, że uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu wyłącza możliwość wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie (por. A. Kabat [w:] S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski - Ordynacja podatkowa, Komentarz, Warszawa 2017, s.1213; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, P. Borszowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki - Ordynacja podatkowa, Komentarz, Wrocław 2017, s. 1311). Zaskarżony akt został zatem wydany w oparciu o normy prawne wynikające zarówno z przepisów Kpa i Op. Nie można więc było uznać, że został wydany bez podstawy prawnej. W podstawie prawnej oraz w uzasadnieniu prawnym wskazano natomiast wadliwe przepisy, które jednak w swej treści są niemal identyczne jak te, które SKO winno powołać. W zaskarżonym postanowieniu SKO stwierdza, że Skarżąca uchybiła 7-dniowemu terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a zatem ów wniosek nie mógł podlegać merytorycznej ocenie. Koincydencja zdarzeń w tej sprawie nakazuje jednak uznać, że Skarżąca mogła zostać wprowadzona w błąd co do możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z 17 marca 2018 r. Skarżąca zwróciła się bowiem do Urzędu Gminy W. o wyjaśnienie czemu urzędnik w rozmowie telefonicznej z 14 marca 2018 r. nie zawiadomił jej o podjętej decyzji i możliwości wniesienia odwołania. Skarżąca dodała, że we wspomnianej rozmowie poinformowano ją o zaległości przekraczającej 7.000 zł oraz zagrożono komornikiem. Skarżąca podkreśliła, że w rozmowie dowiedziała się, iż nie może się od decyzji odwołać, bo już jest po terminie, gdyż nie odebrała pisma z urzędu. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. Urząd Gminy W. wyjaśnił Skarżącej, na podstawie jakich przepisów ciążył na niej obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Urząd dodał, że Skarżąca może wystąpić o wydanie kserokopii decyzji Prezydenta z [...] listopada 2017 r. Skarżąca 6 kwietnia 2018 r. otrzymała kserokopię tej decyzji oraz uzyskała poradę prawną w kancelarii o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreśla, że jest prawdopodobne, iż wcześniej została mylnie poinformowana o swych uprawnieniach przez pracownicę organu. Z tych względów 7-dniowy termin należało liczyć, tak jak twierdzi Skarżąca, od 6 kwietnia 2018 r. Wówczas bowiem ustała przyczyna uchybienia terminowi, tj. brak wiedzy o wydaniu decyzji przy jednoczesnym mylnym przeświadczeniu Skarżącej, że wniesienie odwołania jest już bezwzględnie niemożliwe. Pismami z 11 kwietnia 2018 r. (wpływ do Prezydenta 13 kwietnia 2018 r.) L. G. złożyła odwołanie od wspomnianej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Sąd stwierdza zatem, że wbrew stanowisku SKO, Skarżąca dochowała terminu do wniesienia powyższego wniosku. Wniosek Skarżącej należało zatem rozpoznać merytorycznie. Niemniej jednak, choć SKO dopuściło się powyższych uchybień, to ekonomia procesowa nakazywała utrzymać w obrocie zaskarżone postanowienie. Sąd kierował się również tym, że, w świetle treści wniosku Skarżącej, ostateczne rozstrzygnięcie i tak nie uległoby zmianie, zaś Skarżąca uniknie w ten sposób dodatkowych kosztów przedłużającego się postępowania. Sąd, badając kiedy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg, co musiał uczynić chcąc stwierdzić, czy w ogóle możliwe było jego uchybienie, doszedł do wniosku, że decyzję Prezydenta z [...] listopada 2017 r., określającą L. G. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od lutego 2014 r. do grudnia 2017 r., doręczono w sposób prawidłowy. W aktach sprawy znajduje się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki (dalej ZPO), które potwierdza dwukrotne awizowanie przesyłki pod właściwym adresem (27 listopada 2017 r. i 5 grudnia 2017 r.), pozostawienie jej w placówce pocztowej. ZPO zawiera zatem wszystkie elementy istotne świadczące o prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie zastępczym. Zgodnie z art. 148 § 1 Op, co do zasady, pisma doręcza się osobom fizycznym pod adresem miejsca ich zamieszkania. Stosownie do art. 149 zd. 1 Op, w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania pisma doręcza się pełnoletniemu domownikowi, a gdyby go nie było lub odmówił przyjęcia pisma – sąsiadowi, zarządcy domu lun dozorcy – gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Na podstawie art. 150 § 1 pkt 1 Op, w przypadku doręczeń za pośrednictwem poczty w miejscu zamieszkania, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149, operator pocztowy przechowuje pismo przez 14 dni w placówce pocztowej. Stosownie zaś do art. 150 § 2 Op, zawiadomienie o powyższym fakcie umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z powołanych przepisów wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania określonych wymogów. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (vide: m.in. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11; podobnie: wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2170/10). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Przyjmuje się, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. Zdaniem Sądu, bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 150 § 2 Op. Sąd stwierdza, że warunkiem uznania pisma za doręczone w tym trybie jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu. Musi też istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie oraz opatrzone podpisem doręczyciela. Ponadto należy wskazać, że jeżeli kompletu wymaganych prawem informacji nie przewidziano na druku potwierdzenia odbioru (a więc, gdy tzw. "zwrotka" nie zawiera stosownych rubryk wypełnionych odpowiednio przez doręczyciela), ani też nie zapisano ich na kopercie, mamy do czynienia z wadliwym doręczeniem zastępczym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1198/13). Zdaniem Sądu treść zwrotki w niniejszej sprawie (karta 18 akt podatkowych) nie może budzić większych wątpliwości. Organ dysponuje zatem wiarygodnym dowodem, potwierdzającym dopełnienie wymogów, wskazanych w art. 150 § 2 Op. Skarżąca natomiast zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upatruje wyłącznie w tym, że jak twierdzi nie znalazła żadnego awiza w skrzynce oddawczej. Informacja o braku awiza jest jednak oczywiście sprzeczna z treścią ZPO, którego treści Skarżąca nie podważyła. Skarżąca, poza własnymi twierdzeniami, nie przedstawiła żadnych środków dowodowych pozwalających na podważenie domniemania wynikającego ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, który to dokument, jako dokument urzędowy, korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W tej sytuacji Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że Skarżącej nie doręczono skutecznie przesyłki i w konsekwencji decyzja nie weszła do obrotu prawnego, bądź doręczono w taki sposób, który spowodował, iż Skarżąca, bez własnej winy, uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z tych powodów, w tym stanie sprawy, wniosek Skarżącej jest zatem bezzasadny. Skarżąca nie wykazuje, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było przez nią niezawinione. Nie ma więc sensu uchylać zaskarżonej decyzji z przyczyn wyłącznie proceduralnych, skoro kolejne rozstrzygnięcie, zarówno w kwestii przywrócenia, jak i uchybienia terminu, będzie dokładnie takie samo. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 Ppsa należało skargę oddalić.