III SA/Wa 1956/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, Skarżący – M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 15 czerwca 2015r. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...]- w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3 pkt 1 i 2 powyższej uchwały, z powodu naruszenia interesu prawnego mieszkańców. W ocenie Skarżącego uchwała jest niesprawiedliwa, krzywdząca rodziny jedno i dwuosobowe. Preferuje natomiast gospodarstwa domowe, które są zamieszkałe przez kilka osób. Uchwała "uderza po kieszeni" ubogich emerytów, których jest często nie stać, by wykupić lekarstwa. Rodziny jedno i dwuosobowe produkują znikome ilości odpadów komunalnych w porównaniu z rodzinami kilkuosobowymi, a każe im się płacić tak wygórowaną cenę. Skarżący podkreślił, że chce płacić za faktycznie oddane odpady od osoby, a nie od rodziny. Wskazał, że w sąsiedniej gminie M. opłata za segregowane odpady od osoby wynosi 6,5zł, a w gminie K. 20 zł. Stawki te są największe w okolicy. Jest to zatem widoczne naruszenie prawa i godzi w interes społeczny mieszkańców. W odpowiedzi z dnia 13 lipca 2015r. na skargę z dnia 15 czerwca 2015r., Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi, uznając zarzuty Skarżącego za bezzasadne. Rada Gminy K. podkreśliła, że jej uchwała, którą zaskarżył Skarżący, została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6k oraz art. 6l ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013r, poz. 1399) dalej "ustawa o utrzymaniu czystości". Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy K. nie naruszyła zakresu działania organów gminy - działała w granicach upoważnienia ustawowego i dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, ustaliła stawkę opłaty oraz zróżnicowała stawkę opłaty w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Za odbiór odpadów komunalnych, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, Rada Gminy K. ustaliła wyższe stawki opłaty. Rada Gminy K. wskazała przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie o sygn. akt K 17/12 (Dz.U. z 2013r. poz. 1593) oraz na art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014r o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015r., poz. 87). W ocenie Rady Gminy w swojej uchwale nie przekroczyła ona maksymalnych dopuszczalnych stawek opłaty za odbiór odpadów komunalnych zbieranych i odbieranych w sposób selektywny, jak również maksymalnych dopuszczalnych stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych nie zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. W tej sytuacji zdaniem Rady Gminy nie może być także mowy o naruszeniu prawa materialnego w podjętej uchwale. Rada Gminy K. zauważyła na koniec, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi - mająca charakter należności publicznoprawnej - nie jest powiązana bezpośrednio z faktyczną ilością wytwarzanych i odbieranych odpadów komunalnych. Wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciążą obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną opłatą. Szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych warunków, sposób jej ustalania spośród wskazanych w ustawie. Sama opłata ma zaś charakter lokalny i nakładana jest w celu zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. –dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm. – dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy zaliczyć: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty oraz terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć także należy, że Skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem pismem z dnia 22 kwietnia 2015r. M. W. wystosował do Rady Gminy w K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wywodząc, że tak podjęta uchwała narusza interes prawny mieszkańców. M. W. wezwał Radę Gminy do poprawienia powyższej uchwały. Wójt Gminy K. udzielił M. W. odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, którą to odpowiedź M. W. otrzymał w dniu 20 maja 2015r. Skarga została wniesiona w dniu 18 czerwca 2015r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Zdaniem Sądu Skarżący będąc mieszkańcem gminy K. ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w przywołanym wyroku z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie o sygn. akt K 17/12 było między innymi zagadnienie, czy art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, powierzając gminom kompetencję do stanowienia w formie aktów prawa miejscowego o metodzie, stawce, terminie, częstotliwości i trybie uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są zgodne z zasadą władztwa daninowego i mieszczą się w konstytucyjnej kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Nie można zatem kwestionować konstytucyjności powyższej kompetencji gmin. Z przepisu art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W przepisie art. 6k ust. 2a ustawy określono maksymalne stawki opłat w odniesieniu do poszczególnych metod wskazanych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, zaś w art. 6k ust. 3 stwierdzono, że rada gminy określi wyższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, nie wyższe jednak, niż maksymalne stawki opłat, które wynoszą odpowiednio dwukrotną wysokość maksymalnej stawki opłaty określonej w ust. 2a za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny. Na marginesie należy dodać, że w art. 6k ust. 4 ustawy upoważniono radę gminy do zwolnienia, w drodze uchwały, w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182, ze zm.). Powyższe oznacza, że poszczególne gminy ustalają stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ramach wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i jeżeli stawki te nie wykraczają poza dopuszczalne maksymalne stawki, to nie narusza prawa sam fakt ustalenia stawek opłat w wysokości odbiegającej od stawek ustalonych w gminach sąsiednich. Faktem jest, że przedstawiając Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy (w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a.) Gmina Kadzidło nie przedłożyła uzasadnienia zaskarżonej uchwały ani nie ujawniła w inny sposób analiz lub kalkulacji, które legły u podstaw ustalenia opłaty w wysokościach określonych w zaskarżonej uchwale. Nie uzasadnia to jednak oceny, że tak ustalona opłata jest co do zasady niezgodna z art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3033/13 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze w zakresie, w jakim dotyczą możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe) przy zastosowaniu metody ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Zdaniem Sądu nie można formułować zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej, określonej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, gdy rada gminy wybiera metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicuje stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15. Pomimo tego, że powołany wyrok dotyczył stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 lutego 2015r., to jednak jego tezy – w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a – pozostają nadal aktualne (zob. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2016r. o sygn. akt II FSK 3231/15 oraz II FSK 3232/15). Zatem, w ślad za przywołanym wyrokiem NSA z dnia 6 października 2015r., w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez ustawę o utrzymaniu czystości. Zgodnie z art. 1 pkt 2) lit. b) ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j ustawy o utrzymaniu czystości ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013r. - Dz. U. z 2013r. poz. 1593). Natomiast art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie. Zatem Rada Gminy K. była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym wskazano o ustaleniu stawki opłat, nie różnicując tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i w art. 6j ust. 2. Za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Co istotne, regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody, określonej w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Reasumując, wykładnia literalna powołanych powyżej przepisów dostarcza argumentów podważających ocenę sformułowaną przez Skarżącego w odniesieniu do spornego zagadnienia. Warto także zwrócić uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych". Podobne argumenty, przedstawione zostały na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP VII Kadencji z dnia 3 stycznia 2013r. Nie należy - rzecz jasna - traktować tych dokumentów jako jedynego źródła poznania intencji ustawodawcy, jednak w przekonaniu Sądu mogą one odgrywać istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu czy też funkcji danego przepisu bądź całej konstrukcji prawnej. Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, a także innych dokumentów, nie pozostawia wątpliwości, że celem wprowadzenia do ustawy o utrzymaniu czystości m.in. art. 6j ust. 2a – było uelastycznienie i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną.