III SA/Wa 2024/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. spółka cywilna T. B., L. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2008 r., 2009 r. i 2010 r. oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes Zarządu PFRON) określił W. s. c. T. B., L. K. w P. (dalej jako Skarżąca) wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od stycznia 2008 r. do sierpnia 2010 r. w łącznej kwocie 60.910,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż określona zaległość wynika z niedokonania przez Skarżącą wpłat w terminach wynikających z art 49 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm.) dalej "ustawa o rehabilitacji". Pismem z dnia 8 lutego 2011 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji (uzupełnione pismem z dnia 7 marca 2011 r.). Wniosła o zwolnienie z zobowiązania za lata 2008-2009 w naliczonej kwocie 37.826 zł oraz o wydłużenie terminu zobowiązania wpłaty 23.805 zł za rok 2010 do końca 2011 r. oraz zwolnienie z odsetek. W uzasadnieniu odwołania wskazała na istnienie różnic merytorycznych i faktycznych między założeniami agencji i intencją litery prawa a sytuacją stanu faktycznego, tj. aspektów w prawie nie ujętych, które (nie wzięte pod uwagę) skutkują krzywdą społeczną oraz finansową tych przedsiębiorstw (agencji pracy), gdzie forma zatrudnienia osób do pracy "dla kogoś" i "tymczasowo" (na zewnątrz) jest znacząco odmienna od warunków i wymogów zawartych w Ordynacji podatkowej. Podniosła, iż jest pracodawcą jedynie dla zatrudnionych w jej biurze trzech osób, w tym jednej niepełnosprawnej. Skarżąca nie tworzy miejsc pracy i nie zatrudnia osób do pracy tymczasowej u siebie. Pracownicy agencyjni pracę tymczasową wykonują u pracodawcy użytkownika, na jego rzecz, według jego warunków i organizacji pracy oraz pod jego nadzorem, ponieważ to pracodawca użytkownik posiada bazę techniczną i tworzy miejsca pracy oraz korzysta z pożytków wytworzonych w procesie tej pracy (pracy tymczasowej). Skarżąca otrzymuje zwrot kosztów pracy, a jej wynagrodzeniem jest marża. Pracodawca użytkownik nie przekazuje Agencji kosztów świadczeń na PFRON, warunkując to wycofaniem oferty zamówienia. Skarżąca wskazała na sprzeczność między skutkiem stosowania przepisów prawa przez PFRON wobec niej a eksponowanym "interesem publicznym" oraz na odmienny status pracodawcy tymczasowego działającego na rynku pośrednictwa pracy po 2003 r. (wg ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych z 2003 r.) oraz status pracodawcy w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks pracy i ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Skarżącej koszty pracy, do zwrotu których zobowiązany jest pracodawca wymienione m.in. w art 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto, składki na dane rodzaje ubezpieczeń, fundusz pracy i świadczenia pracownicze i wśród nich nie występują składki na PFRON, które Skarżąca mogłaby doliczyć pracodawcy. Skarżąca wskazała, że jej średnia marża za pracownika agencyjnego wynosi 100 zł i że jeśli miesięczny zysk agencji (krotność marży) zestawi się z kosztami działalności gospodarczej, to np. przy wskaźniku [...] średniego tymczasowego zatrudnienia (jak za czerwiec 2009 r. wg raportu w decyzji PFRON) - koszt, wyliczonych składek w wysokości 2.795 zł spowoduje bezzasadną stratę. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Skarżąca złożyła deklaracje miesięcznych wpłat na PFRON, jednakże nie dokonała należnych wpłaty. Podkreślił, iż organ podatkowy jest obowiązany wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: "O.p.", zawsze kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzenia Skarżącej, iż agencja pracy tymczasowej nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.). Zaznaczył, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Zdaniem organu z art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą. Wnioskując a contrario z treści art 7 ww. ustawy również wywiódł, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą. Organ wyjaśnił, iż wpłaty na PFRON określone są jako obowiązkowe w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i nie mają nic wspólnego z kosztami płacy pracowników, które Skarżąca nazywa mylnie kosztami pracy, a które zgodnie z art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Minister podniósł, iż Skarżąca podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej powinna przewidzieć ewentualne ryzyko i koszty z nią związane, gdyż od przedsiębiorcy jako profesjonalisty wymaga się większej niż przeciętna staranności w prowadzeniu swojej działalności. Ryzyka ewentualnych niedociągnięć prowadzenia działalności spowodowanych nieświadomością strony o spoczywających na niej obowiązkach publicznoprawnych nie można przenosić na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który środki pochodzące z wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przeznacza na realizację niezwykle istotnego interesu społecznego, jakim jest rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez: a) nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej faktu, że decyzja Prezesa PFRON była podjęta na podstawie ograniczonego zakresu przepisów dotyczących pracodawcy (tylko w rozumieniu Kodeksu pracy oraz odpowiadających temu rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji, z pominięciem ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych wnoszącej do sprawy ważne aspekty prawne oraz inne przesłanki, niż przywołane oraz zastosowane do podstawy do żądań płatności składek (jakie zastosował PFRON), b) niewłaściwe jego zastosowanie wyrażające się w jednostronnej interpretacji przepisów w ograniczonym zakresie ustaw, bez możliwości wyjaśnienia aspektów prawnych "tymczasowości" i w uhonorowaniu działań PFRON w tonie wezwań do podporządkowania się procedurom i stawianym wymogom, pomijające istotę braku możliwości wpływu Agencji na poziom zatrudnienia tymczasowego osób niepełnosprawnych dla innych pracodawców, - art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: a) nie uwzględnienie zgłoszonego przez Skarżącą braku związku między przypisaną jej nazwą pracodawcy a powstaniem przesłanek w aspekcie tymczasowości pracy (poziomu zatrudnienia pracowników tymczasowych), rzutujących na zasadność przyjętej podstawy do naliczenia pracodawcy tymczasowemu zobowiązań składek pieniężnych na PFRON, bez możliwości zastosowania art. 13 Kpa, a w konsekwencji jednostronną decyzją o wielkości wymaganych zobowiązań finansowych, b) pominięcie złożonego przez Skarżącą wyjaśnienia w oparciu o analizę szerszego zakresu przepisów wykazujących, że jeśli pracownik nie jest tożsamy z pracownikiem tymczasowym, to pracodawca nie jest tożsamy z pracodawcą tymczasowym (m.in. jak art. 2 pominiętej przez PFRON ustawy o zatrudnianiu osób tymczasowych), czyli przez stronnicze ograniczenie się do zakresu przepisów zastosowanych jedynie przez PFRON. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. Konsekwentnie utrzymywała, że niezasadnie organy przypisały jej przymiot pracodawcy. Wskazała różnice jakie występują pomiędzy pracodawcą a pracodawcą "tymczasowym". Podkreśliła, że art. 4 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych zakazuje zatrudniania przez Agencję pracowników własnych na zasadach pracy tymczasowej. Jeśliby przyjąć za organami, że Agencja jest pracodawcą, to konsekwencją tego założenia powinien być wymóg posiadania przez nią bazy technologicznej lub produkcyjnej dla pracy tymczasowej, by zatrudniać pracowników tymczasowych u siebie, poza tym Agencja powinna czerpać z tej pracy pożytki. Skarżąca podniosła, iż nie ma wpływu na zatrudnianie osób niepełnosprawnych do pracy tymczasowej. Natomiast obowiązek płatności składek na Fundusz uzależniony jest od niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Tymczasem przypisano jej niespełnienie tego warunku uznając za pracodawcę z uwagi na niski poziom zatrudnienia osób niepełnosprawnych z przyczyn leżących po jej stronie i orzeczono skutki w sposób arbitralny z pominięciem należytej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego oraz bez analizy i możliwości wyjaśnienia przesłanek zasadnych dla podjęcia właściwej decyzji a wynikających z ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. Skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze. Wskazała, iż organ I instancji za podstawę zobowiązań przyjął stan zatrudnienia Skarżącej będącej agencją pracy powiększony o stan usług (zatrudnienia) Agencji i w konsekwencji (za brak zamówień klientów zatrudniania tymczasowego osób niepełnosprawnych) naliczył agencji 'karę" od liczby pracowników tymczasowych faktycznie w niej nie pracujących, uznając że "zatrudnienie" jest czynnością podpisania umowy o pracę i że to agencja dobiera personel innym pracodawcom. Zdaniem Skarżącej, organ II instancji nie uwzględnił jej uwag utożsamiając pojęcie stanu zatrudnienia pracodawcy (do którego odwołują się przepisy ustawy o rehabilitacji) ze stanem usług zatrudnienia tymczasowego agencji świadczonych na rzecz innych pracodawców. Skarżąca utrzymywała, iż agencja nie jest tożsama z pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy, a ponadto nie istnieje wystarczająca podstawa prawna do obciążenia Skarżącej bezwarunkową płatnością "para podatku" od stanu zatrudnienia. Skarżąca jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 K.p.w swoim zakładzie pracy, a w zakresie usług pracy tymczasowej jest pracodawcą o statusie innym, szczególnym. W ocenie Skarżącej z przytoczonych w odpowiedzi na skargę przepisów nie wynika, że agencja pracy tymczasowej jest tożsama z pracodawcą w rozumieniu art. 3 K.p i nie przeczą one odmienności agencji pracy od "pracodawcy", czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżącej podpisanie umów z pracownikami tymczasowymi przez agencje pracy nie stanowi faktycznego “stanu zatrudnienia" w agencji. Pracownicy zatrudnieni u pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy pracują na rzecz tego pracodawcy, natomiast pracownicy tymczasowi zatrudnieni przez agencję pracy nie pracują na jej rzecz - wypełniają stan usług zatrudnienia agencji, a pracują na rzecz pracodawcy (użytkownika). Zaznaczyła, iż pracodawca w rozumieniu Kodeksu pracy decyduje dowolnie o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, tj. ma możliwość realizacji wymogu 6% wskaźnika zatrudnienia (warunku w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji), natomiast takiej możliwości nie ma agencja świadcząca usługi zatrudnienia (decyzję o zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej podejmuje klient). W ocenie Skarżącej wobec braku prawnego uregulowania wypełnienia wymogu 6% zatrudniania osób niepełnosprawnych, stanowiącego warunek według art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji alternatywnie zwalniającego z obowiązku płatności żądanie od Skarżącej bezwarunkowych płatności na rzecz przez PFRON jest żądaniem nieuprawnionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie może być uwzględniona. W niniejszej sprawie u podstaw sporu legło stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż agencja pracy tymczasowej, o której mowa w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jest pracodawcą zobowiązanym mocą art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do wpłacania składek na Fundusz. Dla rozstrzygnięcia tego sporu konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, gdyż to one regulują status agencji pracy tymczasowej. I tak, art. 1 tej ustawy stanowi, iż ustawa reguluje zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób niebędących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Z przytoczonego przepisu wprost wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych. Ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie zawiera definicji "pracodawcy", ale w art. 5 odsyła do stosowania przepisów prawa pracy w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie. Uprawnionym jest więc sięgnięcie do definicji określenia "pracodawca" zmieszczonej w Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 3 K.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 Nr 69, poz. 415, ze zm.) agencje zatrudnienia są instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w tej ustawie. Zgodnie z ust. 4 ww. art. 6 agencjami zatrudnienia są podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi w zakresie pośrednictwa pracy, pośrednictwa do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, poradnictwa zawodowego, doradztwa personalnego lub pracy tymczasowej. Z kolei art. 7 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych stanowi, iż agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonania określonej pracy. W świetle przytoczonych przepisów agencja pracy tymczasowej, o której mowa w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych spełnia wszystkie kryteria pracodawcy w rozumieniu art. 3 K.p. (jest jednostką organizacyjną zatrudniającą pracowników). Ustawodawca przypisał agencji pracy tymczasowej funkcje należące do pracodawcy. Po pierwsze, umowę o pracę z pracownikiem tymczasowym zawiera agencja pracy tymczasowej (art. 9 i art. 13 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po drugie, wynagrodzenie za pracę wypłaca pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Po trzecie, świadectwo pracy wydaje pracownikowi tymczasowemu agencja pracy tymczasowej (art. 18a ust. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych). Z przytoczonych regulacji bez wątpienia wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą dla pracowników tymczasowych. Podnieść przy tym należy, iż ustawodawca w ustawie o zatrudnianiu pracowników tymczasowych rozróżnia pojęcia "pracodawca użytkownik" i "pracodawca". Określenie "pracodawca użytkownik" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy wyznaczający pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolujący ich wykonanie. Z przepisu tego wynika, że pracodawca użytkownik nie jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy. Jak już zaś wcześniej powiedziano, znaczenie terminu "pracodawca", zgodnie z wolą ustawodawcy, należy odkodowywać przez pryzmat postanowień art. 3 K.p. Z woli ustawodawcy zostały przyjęte takie rozwiązania prawne, które agencję pracy tymczasowej sytuują jako pracodawcę, natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca obowiązany jest dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz. Żaden przepis prawa nie zwalnia agencji pracy tymczasowej będącej pracodawcą z obowiązku dokonywania wpłat na Fundusz, jest więc ona mocą ww. przepisu zobowiązania do ich dokonywania. Skoro tego nie czyniła, tak jak w niniejszej sprawie, organy prawidłowo określiły wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON, m.in. na podstawie art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zresztą Skarżąca składała deklaracje, w których wykazywała należne wpłaty, zatem miała świadomość istniejącego obowiązku. Podejmując działalność w formie agencji pracy tymczasowej Skarżąca miała świadomość lub powinna mieć świadomość jakie regulacje prawne prawodawca przyjął w ww. ustawach. Powinna więc mieć świadomość, iż może zaistnieć taka oto sytuacja, że nie będzie mogła skorzystać z dobrodziejstwa art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Argumenty podniesione w skardze i piśmie procesowym nie mogą być uwzględnione, gdyż de facto podważają one istotę przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań pranych. Tymczasem kwestia merytorycznej zasadności dokonanej przez racjonalnego ustawodawcę regulacji w omawianej materii pozostaje poza zakresem kontroli sądowej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 949/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że przepisy normujące kwestię, która legła u podstaw niniejszego sporu nie budzą wątpliwości. Ustawodawca zdecydował, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, więc rozważania Skarżącej np. na temat różnic pomiędzy pracodawcą a pracodawcą tymczasowym jest nieprzydatna Rozważania takie byłyby istotne, gdyby na gruncie przepisów nie można było zdefiniować tych dwóch pojęć i z przepisów nie wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości, czy agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą (taka sytuacja nie występuje). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.