III SA/Wa 2183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi Polskiego [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiające Polskiemu [...], "skarżącemu" w przedmiotowej sprawie, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] września 2004 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego do Sądu postanowienia, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K., będąc organem egzekucyjnym, wydał w dniu [...] września 2004 r., na podstawie art. 17 i art. 71a § 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", postanowienie, w którym określił skarżącemu wysokość nie przekazanej przez dłużnika zajętej wierzytelności kwoty 734.944,49 zł wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wydania postanowienia stosownie do art. 70 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy ww. postanowienie. W wyniku rozpoznania skargi na to postanowienie organu odwoławczego Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/GL 1813/04 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II FSK 1444/05 oddalił skargę kasacyjną, w uzasadnieniu wskazując na brak uzasadnionych podstaw tej skargi. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżący zawnioskował o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 247 § 1 pkt 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ord. pod." oraz w zw. z art. 62, 63 i 71a § 9 u.p.e.a. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. Organ ten wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie było przedmiotem prawomocnie oddalonej skargi, a także skargi kasacyjnej skarżącego. Sąd administracyjny z urzędu dokonuje badania aktów administracji publicznej pod kątem ich nieważności. Ponieważ Sądy obu instancji nie stwierdziły uchybień powodujących nieważność rzeczonych rozstrzygnięć, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, zarzuty skarżącego aktualnie podnoszone pozbawione są podstaw. Dodatkowo Minister zaznaczył, że wprawdzie przepisy mówią tylko o organie, którego działanie było zaskarżone, jednakże z istoty kontroli sądowej wynika, że związanie oceną prawną sądu w rozumieniu tych przepisów obejmuje nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując argumenty zawarte we wniosku. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra, że sądowa kontrola zaskarżonych postanowień wyklucza możliwość ponownego zbadania istnienia przesłanek nieważności. W ocenie skarżącego Minister nie jest związany oceną prawną Sądów Administracyjnych, ponieważ ich orzeczenia dotyczą organów niższego stopnia, w stosunku do których Minister Finansów jest organem naczelnym lub organem nadzoru. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 126 k.p.a. przewiduje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Unormowanie to daje możliwość weryfikacji postanowień, od których przysługuje zażalenie, w trybie stwierdzenia nieważności. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że przepis art. 157 § 3 k.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W zaskarżonym postanowieniu uznano, że wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. Organ powtórzył argumentację w zakresie związania oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny w wyroku i stwierdził brak podstaw do badania argumentów i zarzutów skarżącego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Finansów, skarżący wniósł o jego zmianę i stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący utrzymywał, że przywoływany przez organ przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", dotyczący związania wyrokiem sądu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Minister Finansów nie jest bowiem organem związanym taką oceną, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych dotyczyły rozstrzygnięć wydanych przez inne organy (Naczelnika Urzędu Skarbowego i Dyrektora Izby Skarbowej). Zdaniem skarżącego Minister Finansów nie wykonał dyspozycji art. 7 k.p.a., który nakazuje zbadanie przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, niezależnie od możliwości sądowej kontroli legalności orzeczeń organu. Zasadniczy wywód skargi dotyczy nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, które zdaniem skarżącego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przed przystąpieniem do rozważenia niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym stosownie do postanowień art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwaną "p.p.s.a.", sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197). Mając na uwadze tak określoną kognicję sądu administracyjnego, Sąd w niniejszej sprawie nie może uczynić zadość żądaniu skargi, tj. orzec o zmianie zaskarżonego postanowienia i stwierdzić jego nieważność, ponieważ wydanie takiego rozstrzygnięcia nie należy do kompetencji Sądu, lecz do kompetencji organu. Jak już powiedziano, rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r., zatem zważywszy na granice zawartego w nim rozstrzygnięcia rolą Sądu jest zbadanie, czy minister Finansów zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Nie będą więc rozpoznane podnoszone w skardze zarzuty i argumenty dotyczące nieważności owego postanowienia; zarzuty te mogłyby być skutecznie podniesione tylko wówczas, gdyby zaskarżone zostało postanowienie merytorycznie rozpoznające wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] października 2004 r. Wyjaśnienia wymaga też, iż uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Minister Finansów prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, które było poddane kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oddalenie bowiem przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji lub postanowienia z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji lub tego postanowienia, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu i zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Tak więc, związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki: NSA z 22.03.1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, SN z dnia 25.02.1998 r., III RN 130/97, OSNP 1999/12, WSA z dnia 23.06.2006 r., IV SA/Wa 406/2006, LEX nr 219355, WSA z dnia 10.07.2006 r., VII SA/Wa 764/2006, LEX nr 243709. Zważywszy na zarzut skargi, szczególnego zaznaczenia wymaga, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. też wyrok WSA z dnia 6.06.2006 r., VII SA/Wa 459/06, LEX nr 213987), wyrok NSA z dnia 20.01.2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499). Związanie zaś oceną prawną sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie. Skoro organ nie może badać merytorycznie, czy w sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie było nim postanowienie), ponieważ o zgodności z prawem tego aktu orzekł już sąd administracyjny, to jedyne prawidłowe rozstrzygnięcie jakie może w takiej sytuacji być wydane, winno odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Takie rozstrzygnięcie zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu, wydanym w identycznych okolicznościach. W przypadku wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania organ nie może badać przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego, dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. jest niezasadny. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.