III SA/Wa 2211/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Pismem z dnia 3 sierpnia 2004 r. E. S., zwany dalej Skarżącym, skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wniósł o umorzenie reszty jego zadłużenia z tytułu należności wobec Zakładu. Wyjaśnił, że mieszka sam, a jedynym źródłem jego dochodów jest renta w kwocie 392 zł, która nie wystarcza na bieżące utrzymanie. Podniósł, że w dniu 13 maja 1994 r. zgłosił się do Zakładu w N., gdzie "złożył oświadczenie", ale nie poinformowano go o jakimkolwiek zadłużeniu. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 1994 r. do stycznia 1997 r. w kwocie 5.011,35 zł, opłaty dodatkowej w kwocie 45,96 zł i odsetek od ww. zaległości w kwocie 15.610,70 zł. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej uosus), Zakład stwierdził, że w wyniku postępowania wyjaśniającego nie znaleziono przesłanek przewidzianych tym przepisem, które stanowiłyby podstawę do umorzenia zaległości. Zakład uznał, że brak jest podstaw do uznania zaległości za nieściągalną, ponieważ posiada zabezpieczenie w postaci hipoteki przymusowej na nieruchomości Skarżącego. Skarżący we wniosku skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o umorzenie zaległości w całości lub częściowo. Podniósł, że uregulował część zobowiązań wobec Zakładu i zaznaczył, że w 1994 r. złożył oświadczenie, że płacił składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczeni Społecznego. Skarżący wyjaśnił również, że nieruchomość, którą posiada należy w połowie do jego byłej żony i nie da się jej podzielić. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji Zakład stwierdził, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie znalazł przesłanek przewidzianych w art. 28 uosus. Powołał się przy tym na zabezpieczenie hipoteczne uniemożliwiające uznanie zaległości za nieściągalną. Poinformował też, że wyrażono zgodę na spłatę zadłużenia w kolejnym etapie układu ratalnego, a wezwanie do jego podpisania przesłane zostanie odrębnym pismem. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 542/05, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający stwierdził, ze Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, tj. art. 73 ust. 3 uosus. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa). Dodatkowo wskazał również na inne naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i art. 107 § 3 Kpa. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes Zakładu. Skarga ta została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 218/05. W związku ze zmianą treści art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej jako uosus), który w ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r. stanowi, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, strona ma natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] lutego 2006 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi ZUS jako organowi właściwemu. Pismem z 4 kwietnia 2006 r. organ, stosownie do art. 10 Kpa, poinformował Skarżącego o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Skarżący z przysługującego mu prawa nie skorzystał. Prezes Zakładu, decyzją z [...] maja 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2004 r. W jej uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy i dotyczy wyłącznie sytuacji wyjątkowych, o ile mieszczą się w granicach przesłanek ustawowych. Jednak nawet wystąpienie przesłanek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Niezależnie od powyższego Prezes Zakładu podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem zysku, ale również z ryzykiem ponoszenia strat, również z przyczyn obiektywnych nie leżących po stronie przedsiębiorcy. Niewątpliwie w okresie tym, pomimo rodzaju prowadzonej działalności istnieje obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Dalej organ odwoławczy argumentował, że w przedmiotowej sprawie nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, biorąc pod uwagę 10-letni okres jej przedawnienia. Ponadto należności z tytułu składek spłacane są w układzie ratalnym. Zdaniem Prezesa Zakładu stan majątkowy Skarżącego obecnie jest trudny, jednak nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności stanowiące przesłankę umorzenia. Skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której poprzez wpis hipoteki przymusowej dokonano zabezpieczenia wierzytelności Zakładu. W skardze z 17 czerwca 2006 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w piśmie z dnia 6 listopada 2006 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego prośby o umorzenie należności składkowych. Nadmienił, że zadłużenie powstało z winy urzędników Zakładu, którzy nie poinformowali go o zadłużeniu. Jednocześnie oświadczył, że spłacił już ponad połowę zaległości. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego materiał dowodowy, aczkolwiek stwierdzić należy, że ocena tego materiału zawarta w uzasadnieniu zaledwie w stopniu minimalnym odpowiada wyznaczonym przez orzecznictwo NSA warunkom. Prezes Zakładu wskazał jednak na fakt, że sytuacja Skarżącego jest trudna, lecz mimo to, należności z tytułu zaległych składek są w ramach układu ratalnego spłacane przez Skarżącego i podniósł, że są zabezpieczone w formie hipoteki na nieruchomości Skarżącego. Nie bez znaczenia jest fakt, że Skarżący, wnosząc o umorzenie zaległości, poza tym, że powoływał się na swoją sytuację materialną, nie wskazał na żadną z okoliczności, która takie umorzenie mogłaby uzasadniać i to pomimo, że Prezes Zakładu wywiązał się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 Kpa. Co prawda stwierdzić trzeba, że z mocy art. 7 Kpa organ jest zawsze zobowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zaś art. 77 § 1 Kpa zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a tych ustawowych obowiązków organu nie przekreśla rozporządzenie, nawet gdy w § 3 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Stanowiący bowiem podstawę wydania tego rozporządzenia art. 28 ust. 3 b uosus nie daje możliwości przerzucenia na osobę zobowiązaną ciężaru dowodowego. Faktem jest jednak, że w takich postępowaniach, których celem jest umorzenie zaległości, strona ma szczególny interes w udowodnieniu określonych faktów, często zaś bez odpowiedniej inicjatywy strony niemożliwe może się okazać wykazanie pewnych okoliczności. W sytuacji zatem, kiedy - jak w badanej sprawie - organ wykazał inicjatywę, wzywając stronę do wykazania zaistnienia pewnych zdarzeń i wskazując, że od ich istnienia może zależeć rozstrzygnięcie sprawy, nie można organowi postawić zarzutu, że nie wyjaśnił sprawy w sposób właściwy. Uprawnione będzie zatem stwierdzenie, że Skarżący, który na bieżąco wywiązuje się z płatności ratalnych winien wskazać, że w jego przypadku zachodzi jedna z przesłanek określonych w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r.). Na koniec podkreślenia wymaga, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę jako nieuzasadnioną oddalił.