III SA/Wa 2342/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności naruszenia dyscypliny finansów publicznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K., nr [...] , 2) stwierdza, że uchylone orzeczenia nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, na podstawie art. 42 ust. 2, art. 147 ust. 1 pkt 2, art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) - dalej jako "ondfp", po rozpoznaniu odwołania W. S. od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...], uchyliła orzeczenie organu l instancji w części dotyczącej winy nieumyślnej W. S. i uznała go - odstępując jednocześnie od wymierzenia kary - odpowiedzialnym za umyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 5 ust. 1 pkt 2 ondfp, polegające na tym, że w okresie od dnia 10 maja 2002 r. do 26 listopada 2002 r. jako wójt Gminy B. zaniechał złożenia wniosku wraz z tytułem egzekucyjnym do właściwego komornika i tym samym spowodował wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i niedochodzenie należności gminy z tytułu sprzedaży nieruchomości budynkowych w kwocie 384.076,64 zł. Regionalna Komisja Orzekająca uznając W. S. odpowiedzialnym za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych z art. 5 ust. 1 pkt 2 ondfp, poprzez zaniechanie w okresie od dnia 10 maja 2002 r. do 26 listopada i na podstawie art. 33 i art. 36 ondfp odstąpiła od wymierzenia kary. W uzasadnieniu organ administracji l instancji wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 1997 r. Gmina B. reprezentowana przez W. S. - wójta oraz B. G. - zastępcę wójta, zawarła z J. O. umowę sprzedaży budynku pałacowego oznaczonego Nr [...] położonego w P. na działce Nr [...] i budynku mieszkalno-hotelowego Nr [...] o nazwie "K.", położonego na działce gruntowej Nr [...] wraz z prawem użytkowania wieczystego obu działek gruntów za łączną kwotę 427.554 zł. Płatność nabywcy została rozłożona na dziesięć rat. Z treści umowy wynika, że w razie zwłoki w zapłacie którejkolwiek z rat cała kwota należności za sprzedane budynki staje się natychmiast wymagalna, a kupujący poddaje się egzekucji na podstawie aktu notarialnego umowy - zgodnie z art. 777 pkt 4 kpc. Kupujący zapłacił tylko dwie raty - 1 i 2 kwietnia 1998 r. oraz 2 kwietnia 1999 r. - natomiast pozostałe raty, które powinny zostać uiszczone do 31 marca 2000 r., 31 marca 2001 r., 31 marca 2002 r., nie zostały zapłacone. W. S. zlecił uzyskanie tytułu wykonawczego, co nastąpiło w dniu 10 maja 2002 r. W ocenie Regionalnej Komisji Orzekającej od momentu uzyskania tytułu egzekucyjnego uprawniającego do egzekucji, W. S. powinien był skierować wniosek wraz z tytułem egzekucyjnym do komornika, czego nie dokonał, aż do końca sprawowania funkcji to jest do dnia 26 listopada 2002 r. Komisja Orzekająca stwierdziła, że W. S. będąc kierownikiem Urzędu Gminy miał obowiązek gromadzić i gospodarować dochodami publicznymi, zgodnie z rygorami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148) dalej jako "ufp", obowiązującej zarówno w dacie popełnienia czynu, jak też i w dacie orzekania. Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej strona nie miała zamiaru uszczuplenia dochodów publicznych poprzez zaniechanie ich dochodzenia, ponieważ była ona przekonana, że skierowanie wniosku do komornika w sytuacji, kiedy kondycja finansowa dłużnika nie rokowała w tym czasie możliwości wyegzekwowania należności, nie tylko nie odniesie zamierzonego skutku, lecz narazi Gminę na dodatkowe koszty egzekucyjne. W.S. był przekonany o tym, że ustanowienie hipoteki na nieruchomościach budynkowych zabezpiecza w należyty sposób interesy gminy, a Komisja uwzględniła jego wyjaśnienia, potwierdzone materiałem dowodowym o kondycji finansowej dłużnika i względach społecznych. W odwołaniu do Głównej Komisji Orzekającej W. S. zarzucił błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ondfp w sytuacji, kiedy nie wystąpiła przesłanka niedochodzenia należności Gminy oraz niezastosowanie przepisów art. 22 ust. 3 ondfp podczas, gdy nie wykazano mu winy nieumyślnej, art. 28 ust. 1 ondfp w sytuacji, kiedy nie wystąpiło uszczuplenie środków publicznych i art. 76 ust. 3 ondfp. W ocenie W. S., Gmina przy egzekwowaniu długu korzystała z przewagi nad innymi wierzycielami, ponieważ dysponowała zabezpieczeniem hipotecznym należności, a jej prawa były ujawnione w księdze wieczystej, w pierwszej kolejności. Gmina nie musiała - z tego powodu - konkurować z innymi wierzycielami dłużnika o zaspokojenie roszczeń. Komisja Orzekająca l instancji, wbrew zasadzie domniemania niewinności, orzekła, bez uzasadnienia swego stanowiska, o istnieniu winy strony i nie uwzględniła tego, że ustanowienie hipoteki zabezpieczyło dochodzenie należności. Ponadto organ l instancji poddał wykładni rozszerzającej termin "nie dochodzenie należności" zawarty w ustawie, naruszając zasadę in dubio pro reo. Nie uwzględnił też znikomego stopnia szkodliwości naruszenia finansów publicznych, przewidzianego w art. 28 ondfp. Wierzytelność Gminy była nie tylko zabezpieczona, ale także podlegała oprocentowaniu odsetkami ustawowymi. Główna Komisja Orzekająca uzasadniając rozstrzygnięcie, zawarte w orzeczeniu z [...] marca 2006 r. uznała, że w sprawie nie istnieją podstawy do zastosowania art. 28 ondfp, ponieważ stopień szkodliwości naruszenia finansów publicznych jest znaczny, gdyż naruszenie to dotyczyło znacznych kwot. Główna Komisja Orzekająca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż nie doszło do uszczuplenia środków publicznych, skoro w określonym czasie zaniechano dochodzenia tych środków. W sprawie nie występowały podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary ze względów społecznych. Argument obwinionego o woli utrzymania miejsc pracy dla mieszkańców Gminy jest przekonywujący wobec znacznego zadłużenia zobowiązanego wobec osób trzecich oraz niepewną sytuację finansową dłużnika. W ocenie Głównej Komisji Orzekającej W. S. udowodniono winę, i to o charakterze umyślnym, ponieważ był on świadomy swoich zaniechań i - w związku z tym - przewidując możliwość niedochodzenia należności - godził się z tym stanem rzeczy. Zaniechanie strony miało znamiona zamiaru ewentualnego. Główna Komisja Orzekająca pokreśliła, że nie został skierowany wniosek do komornika, pomimo posiadania aktu notarialnego z klauzulą wykonalności, a dochodzenie należności Gminy polega na ich realnym ich odzyskiwaniu, a nie na zabezpieczeniu ich dochodzenia w przyszłości, czemu ma służyć planowanie dochodów budżetowych. Niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego jest czynem karalnym zarówno w rozumieniu art. 138 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) obowiązującej w momencie popełnienia czynu, jak też w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. W. S. wniósł o uchylenia orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej z dnia [...] marca 2006r., zarzucając mu naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ondfp poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy nie wystąpiła przesłanka niedochodzenia należności Gminy oraz niezastosowanie art. 28 ondfp. W ocenie skarżącego fakt nie skierowania do komornika wniosku w celu wszczęcia egzekucji do momentu upływu kadencji nie świadczy o zaniechaniu czynności, do której był zobowiązany, ponieważ należność gminy była zabezpieczona hipoteką, wpisaną w pierwszej kolejności. Skarżący podjął szereg czynności w celu zmuszenia dłużnika do zapłaty należności, jak np. uzyskanie klauzuli wykonalności. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w żadnym z przepisów prawa nie zdefiniowano pojęcia niedochodzenia należności jako niezłożenie wniosku o wszczęcie egzekucji. Zdaniem W. S. niedochodzenie należności jest czynem w postaci zaniechania, a organ administracji nie udowodnił, że skarżący nie wypełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku, działając w celu popełnienia czynu zabronionego, ani nawet dokładnie nie wskazał jakiego obowiązku on nie dopełnił. Zdaniem W. S. organ administracji bezzasadnie nie zastosował art. 28 ust. 1 i ust. 2 ondfp, chociaż "okoliczności sprawy w sposób oczywisty wskazują na znikomy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nadto upływ czasu był znikomy, a w sprawie nie nastąpiło żadne uszczuplenie środków publicznych, ponieważ były one nie tylko zabezpieczone, ale też korzystały z korzystnego oprocentowania. W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powołała się na okoliczności faktyczne i prawne jak w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została uwzględniona z innych jednak przyczyn aniżeli w niej wskazano. Centralnym punktem tej sprawy jest okoliczność prawna, iż w okresie od 10 maja do 26 listopada 2002 r. to jest w czasie objętym zarzutem obwinionego, sprawy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, regulowała ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, natomiast od dnia 1 lipca 2005 r. reguluje nowa ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W sprawie tej wystąpił więc klasyczny przykład orzekania o czynie popełnionym według przepisów nieobowiązujących już w dacie orzekania. Nowa ustawa wskazała sposób rozwiązania tej kwestii w art. 24 i art. 200 ondpf. Przepis art. 24 stanowi, iż w takich przypadkach należy stosować ustawę nową z tym, że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia jeżeli jest ona względniejsza dla sprawy. Przepis art. 200 odnoszący się do postępowań w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewiduje analogiczną zasadę - stosowanie nowej ustawy, chyba że dotychczasowe przepisy proceduralne są korzystniejsze dla obwinionego. Podstawą odpowiedzialności, bowiem, zgodnie z art. 19 ust. 1 jest popełnienie czyny naruszającego dyscyplinę finansów publicznych przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Poprzednio obowiązująca w tej materii ustawa odwoływała się do ustawy z dnia 20 maja 1971 r. kodeks wykroczeń. Ten zaś przewidywał, że wykroczenie uważa się za popełnione w czasie w którym sprawca działał lub zaniechał działania do którego był obowiązany (art. 4 § 1), natomiast jeżeli w czasie orzekania obowiązywała ustawa inna aniżeli w czasie popełnienia wykroczenia stosuje się ustawę nową, jednakże należało stosować ustawę obowiązującą poprzednio jeżeli była względniejsza dla sprawcy.( Art. 2. § 1) W. S. przez Komisje Orzekające obu instancji został uznany winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych kwalifikowanego normami przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ondfp. Przepis ten stanowił, że między innymi niepobranie lub niedochodzenie należności jednostki samorządu terytorialnego jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Natomiast wniosek o ukaranie zawierał kwalifikację zarzucanego W. S. czynu z art. 138 ust. 1 pkt 1 ufp. Orzeczenia obu instancji nie dokonały analizy stanu faktycznego pod kątem stawianego obwinionego zarzutu jak też pominęły rozważania co do względniejszej kwalifikacji prawnej. Tymczasem przepis art. 138 ust. 1 pkt 1 ufp w okresie od maja do grudnia 2002 r. - bo w obowiązywał do dnia 1 lipca 2005 r. posiadał brzmienie "Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu polegającego na " zaniechaniu ustalenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a także pobraniu, ustaleniu lub dochodzeniu jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnym z przepisami jej umorzeniu lub dopuszczenie do przedawnienia". Analiza tego przepisu wskazuje, że opóźnienie postępowania egzekucyjnego, które miało być prowadzone na rzecz Gminy nie stanowi czynu karalnego w rozumieniu przepisów o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Penalizowane jest zaniechanie ustalenia należności, a także jej pobrania, ustalenia lub dochodzenia w wysokości niższej lub jej umorzenia lub doprowadzenia do jej przedawnienia. Wydaje się, że taki zarzut, jak zacytowano, nie był stawiany W. S. W sprawie tej Komisje obu instancji winny były zbadać czy zaniechanie przypisywane W. S. wedle ustawy obowiązującej w dacie tegoż zaniechania zawierało cechy wskazane w stawianej zarzutowi kwalifikacji prawnej. Nie jest dopuszczalne, bowiem, przyjęcie kwalifikacji czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy nieobowiązującej w dacie działania czy zaniechania obwinionego. Okoliczności te winny być ponownie zbadane i ocenione jako należące do istoty tej sprawy. Niezależnie jednak od opisanej kwestii, Sąd posiada zastrzeżenia co do prawidłowości orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej, zmieniającego orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w przedmiocie winy obwinionego z winy nieumyślnej na winę umyślną. Komisja Orzekająca I instancji przyjęła winę nieumyślną naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W. S. złożył odwołanie, dowodząc, że jest niewinny naruszenia popełnionego w tej postaci, a więc winy nieumyślnej. Komisja Orzekająca II instancji przypisała mu winę umyślną - wydała więc orzeczenie mniej korzystne dla obwinionego aniżeli uzyskał w poprzedniej instancji. Tymczasem zgodnie z art. 146 ust. 1 ondfp Głowna Komisja Orzekająca może ukarać obwinionego lub zaostrzyć mu karę tylko wtedy gdy wniesione odwołanie na jego niekorzyść, a stosownie do ust. 2 w przypadku wniesienia odwołania na niekorzyść przy uniewinnieniu lub umorzeniu postępowania, Główna Komisja Orzekająca nie może wymierzyć mu kary lecz winna przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Porównanie tych przepisów wyraźnie wskazuje na to, że o ile nie zostało wniesione odwołanie na niekorzyść obwinionego, Komisja II instancji nie może wydać orzeczenia mniej korzystnego aniżeli Komisja Orzekająca I instancji. Tymczasem, pomimo że odwołanie wniósł sam obwiniony, dowodząc że jest niewinny, Główna Komisja Orzekająca uznała go winnym popełnienia czynu umyślnego. Przepis art. 22 ondfp zawiera definicję winy umyślnej i nieumyślnej, z której wyraźnie wynika, że przyjęcie winy umyślnej obwinionego, zdecydowanie pogarsza jego sytuację. I aczkolwiek Komisja Orzekająca II instancji również odstąpiła od wymierzania obwinionemu kary, przypisała jego zaniechaniu wyższy stopień społecznej szkodliwości i złej woli bo o cechach umyślności. Nie jest też zgodne z zasadami orzekania, wydanie orzeczenia odstępującego od wymierzenia obwinionemu kary przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu tegoż orzeczenia o braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, pomijając już, że w ten sposób, z całą pewnością, uzasadnienie stało się mniej korzystne, aniżeli orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji. Komisje Orzekające obu instancji naruszyły też przepis art. 25 § 2 ondfp. Otóż, jak wynika z nadesłanych akt sprawy, właściwa Prokuratura Rejonowa prowadzi postępowanie karne w sprawie zaniechania przez W. S. dochodzenia należności Gminy w wysokości 384.076,60 zł. Oznacza to zgodnie z cytowanym przepisem, że niniejsze postępowanie powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania karnego. Powinno - gdyż przepis art. 25 § 2 zawiera nakaz "zawiesza się" nie zaś pozostawia możliwość wydania takiej decyzji. Wobec naruszenia przez Komisje Orzekające art. 19 ust. 2 i art. 22 ondfp, art. 138 § 1 pkt 1 ufp jak też art. 25 § 2, art. 200 i art. 146 ondfp - Sąd uznał, że naruszenie przepisów materialnych miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przepisów postępowania mogło mieć takiż wpływ - i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 152 orzekł jak w wyroku.