III SA/Wa 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Asesor WSA Hieronim Sęk, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K.W.– F.H.U. "T." z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty dodatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 2400 (słownie: dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku K.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "T. ", odmówił umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty w łącznej kwocie 20.630 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołał się na przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek jedynie w przypadku całkowitej nieściągalności. Przytoczył też przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowiący o możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia całkowitej i trwałej nieściągalności należności z tytułu składek oraz nie wykazano ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania składek, w związku z tym nie mogły one zostać umorzone. Pismem z dnia 16 września 2004 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórnie wniósł o umorzenie wymierzonej mu dodatkowej opłaty. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w czerwcu 2004 r. wszystkie zaległości wraz z odsetkami zostały przez niego uiszczone i od tego czasu składki płacone są w terminie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji zostały powtórzone argumenty przytoczone w rozstrzygnięciu wydanym w pierwszej instancji. Pismem z dnia 21 października 2004 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi K.W. . powołał się na informacje jakie uzyskał w sądzie powszechnym o możliwości umorzenia dodatkowej opłaty przy całkowitej spłacie zaległych należności na rzecz ZUS. Wyjaśnił również, iż kłopoty w terminowym opłacaniu składek związane były z uruchomieniem na terenie miasta, w którym prowadził działalność R. dwóch hipermarketów, co doprowadziło do załamania koniunktury i odejścia wielu klientów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż umorzenie ma charakter ulgi nadzwyczajnej, tak więc trudna sytuacja finansowa spowodowana spadkiem dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie uzasadnia wniosku o umorzenie. Działalność gospodarcza jest działalnością o charakterze profesjonalnym, prowadzoną na własne ryzyko, które zawsze ponosi osoba prowadząca tę działalność. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, zaś rezygnacja przez Zakład z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku, musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2434/04 oddalił skargę, uznając ja za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podstawę prawną umarzania należności z tytułu składek, jak również dodatkowej opłaty, stanowią przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej u.s.u.s.). W myśl ust. 1 tego artykułu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 28 ust. 3 ustawodawca wskazał zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nie jest to prawny obowiązek organu - decyzja w tym zakresie podejmowana jest bowiem w ramach uznania administracyjnego. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Sąd podkreślił, że fakt spłaty zaległości z tytułu składek nie jest traktowany jako przesłanka umożliwiająca umorzenie dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 24. ust. 1 u.s.u.s., i to zarówno na gruncie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który stanowi jedynie o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, jak i w ramach możliwości, które stwarzają przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) Zdaniem Sądu, można mieć też wątpliwości czy przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może w ogóle stanowić podstawę prawną do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. Sąd wskazał, że dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.u.s nie mieści się w użytym w art. 28 ust. 3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (...)", a zatem ten ostatni przepis nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji Prezesa ZUS, Sąd stwierdził, że wprawdzie naruszają one przepisy art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., jednak wskazane uchybienia proceduralne nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. K.W. zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.u.s. nie mieści się w użytym w art. 28 ust. 3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (...)", a zatem nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty, podczas gdy w art. 24 ust 2 u.s.u.s. zostało zdefiniowane używane w wielu przepisach tej ustawy pojęcie "należności z tytułu składek" jako obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne osób ubezpieczonych, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie występują uzasadnione przypadki wskazujące na zasadność umorzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków opisanych w art. 28 ust 3 u.s.u.s., co uniemożliwia umorzenie na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., jednakże nie wyłącza to możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podniósł, iż w art. 24 ust 2 u.s.u.s. zostało zdefiniowane używane w wielu przepisach tej ustawy pojęcie "należności z tytułu składek" jako obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne osób ubezpieczonych, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s. stanowi podstawę umarzania w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu zawartym w uzasadnieniu, iż dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust 1 u.s.u.s. nie mieści się w użytym w art. 28 ust. 3a pojęciu "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (...)", a zatem nie może stanowić podstawy prawnej do umorzenia należności z tytułu dodatkowej opłaty. W ocenie strony skarżącej opłata dodatkowa stanowi natomiast sui generis sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku opłacania składek. Przy stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. O zastosowaniu dodatkowej opłaty powinny również decydować okoliczności każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te które wskazują na winę płatnika w nieopłaceniu składek albo ich opłaceniu w zaniżonej wysokości. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie można przypisać mu złej woli, ponieważ nie uchylał się on od wykonania ciążącego na nim obowiązku opłacania składek, ale z przyczyn obiektywnych nie miał okresowo realnych możliwości jego wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 194/05 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzając też na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni tego przepisu ograniczył ją wyłącznie do wykładni językowej i przyjął, iż przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwarza jedynie możliwość umorzenia "należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne" i nie obejmuje opłaty dodatkowej, która to opłata nie mieści się w pojęciu "należności z tytułu składek", z uwagi na treść art. 24 ust. 2 omawianej ustawy. Pogląd ten nie jest jednak zgodny z wnioskami wynikającymi z reguł wykładni systemowej. Zauważyć bowiem należy, że art. 28 ust. 3 a stanowi jedynie fragment przepisu art. 28, a w art. 28 ust. 1 jest mowa o należnościach z tytułu składek, które mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2-4, zaś opłata dodatkowa została zaliczona przez ustawodawcę do "należności z tytułu składek". Poza tym nie byłoby uprawnione przyjęcie założenia, iż racjonalny ustawodawca w art. 28 ust. 3a przewidział możliwość umorzenia wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne, a więc należności obligatoryjnych, a pominął taką możliwość w przypadku należności fakultatywnej, jaką niewątpliwie stanowi opłata dodatkowa wymierzona na podstawie art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, której celem jest zdyscyplinowanie płatników składek do należytego wykonania ciążącego na nich obowiązku opłacania składek. Taka wykładnia pozostawałaby też w sprzeczności z zasadą równości ubezpieczonych, określonej w art. 2a omawianej ustawy. Z zasady tej zaś wynika nakaz jednolitego taktowania ubezpieczonych i innych podmiotów będących stroną w stosunkach prawnych łączących je z ZUS w jednakowych sytuacjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponowne rozpoznając sprawę zważył. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej dalej "p.p.s.a." związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia dotyczy przepisu art. 24 ust. 1 u.s.u.s., który przewiduje, iż w przypadku nieopłacenia składek lub opłacenia w zaniżonej wysokości, Zakład może wymierzyć dodatkową opłatę w wysokości 100% nie opłaconych składek, w powiązaniu z przepisem art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zaliczającym dodatkową opłatę do "należności z tytułu składek", które to stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. mogą być umorzone w całości lub w części według zasad ustępów 2, 3 i 4 tegoż przepisu. Skład Sądu orzekający w tej sprawę niezależnie od związania go oceną prawną przez Naczelny Sąd Administracyjny – podziela ten pogląd. Skoro zaś została przesądzona wątpliwość prawna dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej, sprawę tę należy rozpatrzyć od początku, w całości. Zdaniem Sądu słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że badane przepisy dopuszczają dwie możliwości umorzenia należności. Pierwsza z nich to całkowita nieściągalność należności (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) druga, występująca jedynie przy składkach na ubezpieczenie społeczne i tylko wobec tych osób, które są jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenie, ważny interes osoby zobowiązanej (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s.). Wydane z delegacji ustawowej – art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, dokonuje uściślenia pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego", wskazując w § 3 ust. 1, w trzech kolejnych punktach, okoliczności stanowiące podstawę do uznania, że stan majątkowy zobowiązanego oraz sytuacja rodzinna nie pozwala opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Należą do nich w szczególności następujące przypadki: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując w trybie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., wniosek K.W. o umorzenie należności winien był rozpatrzyć, wszechstronnie zebrany materiał dowodowy tak, aby wydana decyzja, odniosła się do wszelkich kwestii podniesionych we wniosku. Granice postępowania zakreślał przepis art. 28 ust. 1 do ust. 4 oraz § 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Ustalenia faktyczne winny były być dokonane w odniesieniu do przesłanek wymienionych w cytowanej podstawie materialnej decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobligowany był do takich działań przepisem art. 123 u.s.u.s., przewidującym, że w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) zwanej dalej "k.p.a"., chyba że przepisy u.s.u.s. stanowią inaczej. Ponieważ w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek – brak odrębnych uregulowań, podstawą toczącego się postępowania administracyjnego są przepisy k.p.a. Nakładają one na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w kolejnym stadiach postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), szybkiego i wnikliwego działania (art. 12 § 1 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a przede wszystkim obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wydana decyzja, stosownie do przepisu art. 107 k.p.a. poza elementami formalnymi winna zawierać uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem dowodów na których została oparta jak też omówieniem dowodów którymi odmówiła wiarygodności. Uzasadnienie prawne ma wskazać podstawę prawną z przytoczeniem zastosowanych przepisów (art. 107 § 3 k.p.a.) . Należy stwierdzić, że decyzje wydane w tej sprawie nie spełniają tych wymogów. Uzasadnienie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2004 r. cytuje przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i wniosków prawnych zaś decyzja z dnia [...] października 2004 r. poza formułami wynikającymi z tych przepisów – nie zawiera ani ustaleń faktycznych ani wniosków co do okoliczności istotnych dla stosowanych przepisów ani też rozważań prawnych odnoszących się do ustaleń faktycznych. Ponadto decyzja z dnia [...] października 2004 r. ewidentnie narusza przepis art. 127 § 2 i § 3 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie był władny rozpoznać odwołania od rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń, wydanego w pierwszej instancji. Uprawnienie takie dał mu dopiero przepis art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248), wprowadzając taką możliwość w art. 83 ust. 4, obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r. W tym stanie Sąd uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak też poprzedzającą ją, Zakładu Ubezpieczeń, wydaną w pierwszej instancji bowiem naruszyły one przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3a u.s.u.s. co miało wpływ na wynik sprawy jak również przepisy art. 7, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art.107 § 3 i art. 127 § 2 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. uwzględnił skargę, a na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądził koszty postępowania. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.