III SA/Wa 3311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), sędzia WSA Agnieszka Olesińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę 1. Na podstawie przedłożonych akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżącego - K.K. - na podstawie wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. tytułów wykonawczych: z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerach od SM [...] do SM [...] obejmujących należności z tytułu podatku od towarów i usług za luty, marzec, kwiecień, czerwiec, sierpień, wrzesień i październik 2010 r. w łącznej kwocie 147.489 zł należności głównej; z dnia [...] października 2016 r. o numerach od [...]do[...] oraz Nr [...], Nr [...] i Nr [...], obejmujących należności z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2010 r. oraz okres od stycznia do sierpnia 2011 r. w łącznej kwocie należności głównej 92.721 zł plus odsetki za zwłokę; z dnia 2 stycznia 2017 r. o numerach: od [...] do [...], obejmujących należności z tytułu podatku od towarów i usług za grudzień 2011 r. raz kwiecień, lipiec i grudzień 2013 r. w łącznej kwocie należności głównej 32.722 zł plus odsetki za zwłokę; z dnia 16 marca 2017 r. Nr [...] i Nr [...] obejmujące należność z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2011 r. w łącznej kwocie należności głównej 17.436 zł plus odsetki za zwłokę; z dnia 12 kwietnia 2017 r. o numerach od [...] do [...] i od [...] do [...], obejmujące zaległości w podatku od towarów i usług za okres od stycznia do września 2012 r. w łącznej kwocie należności głównej 138.871 zł plus odsetki za zwłokę; z dnia 21 kwietnia 2017 r. o numerach od [...] do [...] obejmujących zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2012 r. i 2013 r. w łącznej kwocie należności głównej 59.984 zł plus odsetki za zwłokę. 2. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. zawiesił w trybie art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 t.j.) – dalej "u.p.e.a." - postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] oraz od[...] do [...], tj. w związku ze złożonymi przez Skarżącego zarzutami. 3. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego W. przydzielił pozostałe tytuły wykonawcze pracownikowi Organu egzekucyjnego do służby w terenie, celem dokonania czynności egzekucyjnych w miejscu zamieszkania Skarżącego, tj. W. ul. [...][...] . Ze względu na zamknięty lokal, pozostawiono dla Zobowiązanego wezwanie do stawienia się w Urzędzie Skarbowym . Pismem z dnia [...] maja 2017 r. 4. Skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z prośbą o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i kontakt listowny w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Strona wskazała, iż zamierza dobrowolnie uregulować zadłużenie w przypadku prawomocnego określenia wysokości zobowiązania. Nadto Skarżący poinformował, iż pismem z dnia 3 lutego 2017 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o rozłożenie na raty wszystkich zaległości podatkowych. Zdaniem Zobowiązanego podjęcie nowych czynności egzekucyjnych będzie przedwczesne nie tylko z uwagi na złożony wniosek o ulgę, ale również z tego względu, że znaczna część decyzji wymiarowych została uchylona, a dotychczas wszystkie postępowania egzekucyjne zostały zawieszone na skutek wniesionych zarzutów. Na poparcie powyższej tezy Strona wskazała szereg decyzji Wierzyciela, zarówno organu I, jak i II instancji, którymi zostały mu określone wysokości zobowiązań podatkowych. 5. Naczelnik Urzędu Skarbowego W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zawiera unormowania prawnego, które zezwoliłoby na rozstrzygnięcie sprawy w żądanym zakresie, w związku z czym organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. Poz. 1257 t.j.) – dalej "k.p.a.". 6. Skarżący, pismem z dnia 4 lipca 2017 r., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i 23 § 6 u.p.e.a. poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, -art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia Strona wskazała, iż wniosek z dnia 12 maja 2017 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozumiany jako wniosek o zainicjowanie czynności kontrolnych organu nadzoru egzekucyjnego w celu wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. 7. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaznaczył, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu w tym zakresie może być podjęte tylko z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie jest zatem postępowaniem wnioskowym. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także może to wynikać z innych przyczyn. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. słusznie uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., i w związku z tym prawidłowo uczynił wydając w dniu 21 czerwca 2017 r. postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Skoro zatem wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. nie może nastąpić na wniosek zobowiązanego, to tym samym prośba Skarżącego nie może zostać spełniona. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, iż wniosek z dnia 12 maja 2017 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, powinien być, zgodnie z m.in. wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, potraktowany jako wniosek o zainicjowanie przez organ nadzoru czynności kontrolnych, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wyjaśnił, iż przedmiotowe pismo zostało skierowane do organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego W., a nie do organu nadzoru, tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. Powyższe oznacza, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie był uprawniony do potraktowania go jako wniosku o zainicjowanie czynności kontrolnych. Nadto żądanie Strony, dające się ustalić na podstawie całej treści pisma, było w w/w wniosku jasno sprecyzowane. Dodatkowo Skarżący we wniosku z dnia 12 maja 2017 r., nie wskazał na żadne nieprawidłowe działanie organu egzekucyjnego, jedynie powołał się na fakt złożenia wniosku o rozłożenie dochodzonych należności na raty oraz wymienił szereg decyzji wydanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. i Dyrektora Izby Skarbowej w G., którymi Wierzyciel określił wysokości dochodzonych od Skarżącego zobowiązań podatkowych. Na marginesie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wyjaśnił, iż samo złożenie przez Skarżącego wniosku o rozłożenie na raty dochodzonej należności podatkowej nie stanowi podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O ile bowiem złożenie takiego wniosku można uznać za sygnalizację ewentualnej gotowości do uregulowania danej należności w terminie późniejszym, o tyle dopiero pozytywna decyzja przyznająca ulgę, stanowi zgodnie z prawem podstawę do odstąpienia od windykacji zaległości. Nadto organ wyjaśnił, iż w przypadku wydania pozytywnej decyzji o rozłożeniu zaległości podatkowej na raty, Naczelnik Urzędu Skarbowego W. będzie zobligowany do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut Skarżącego z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61 a § 1 w związku z art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a. Zdaniem organu II instancji, Skarżący myli ocenę zasadności wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z wymogami dotyczącymi aktu, jakim jest postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone postanowienie spełnia wymogi z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2017 r. oraz w całości poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] czerwca 2017 r., jak i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. dalej w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy zarzuty i argumenty zawarte w zażaleniu świadczyły o konieczności uchylenia w całości postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art 23 § 6 - § 6 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. 9. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 10. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest ostateczne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru. 11. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. nowym brzmieniem art. 23 § 6 i § 8 u.o.p.e.a., nadanym art. 39 pkt 7 ustawy z dnia 10 lipca 2015r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015r., poz. 1269), organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi nicbędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Wobec powyższego podkreślić należy, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu w tym zakresie może być podjęte tylko z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest zatem postępowaniem wnioskowym. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie wprost wskazał, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić "z urzędu", nie przewidując przy tym instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Za takim rozumieniem przedmiotowego przepisu przemawia również treść art. 23 § 8 w/w ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że ustawodawca przyznał prawo do wniesienia zażalenia tylko wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym i ograniczy! je wyłącznie do przypadków, w których doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. 12. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] .09.2014r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14). Z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07.04.2014r., sygn akt VII SA/Wa 2449/13). 13. Skoro zatem wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może nastąpić na wniosek zobowiązanego, to tym samym wniosek Skarżącego nie mógł zostać spełniony, a Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prawidłowo uczynił wydając w dniu [...] czerwca 2017r. postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. 14. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, iż wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, powinien być potraktowany jako wniosek o zainicjowanie przez organ nadzoru czynności kontrolnych zgodzić się należało z organem, że przedmiotowe pismo zostało skierowane do organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego W., a nie do organu nadzoru, tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. Powyższe oznacza, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego W. nie był uprawniony do potraktowania go jako wniosku o zainicjowanie czynności kontrolnych. Nadto żądanie Strony, dające się ustalić na podstawie całej treści pisma, było w w/w wniosku jasno sprecyzowane. Zobowiązany we wniosku nie wskazał bowiem na żadne nieprawidłowe działanie organu egzekucyjnego, jedynie powołał się na fakt złożenia wniosku o rozłożenie dochodzonych należności na raty oraz wymienił szereg decyzji wydanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. i Dyrektora Izby Skarbowej w G., którymi wierzyciel określił wysokości dochodzonych od Skarżącego zobowiązań podatkowych. 15. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. art. 18 i art. 23 § 6 u.o.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Organy egzekucyjne przedstawiły stan faktyczny niniejszej sprawy, uzasadnienie prawne oraz ustosunkowały się do wszystkich podnoszonych przez Stronę zarzutów. 16. Z tych też względów, oddalono skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).