III SA/Wa 3557/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Owsiak (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Sałek, sędzia WSA Anna Zaorska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz M. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organami podatkowymi. 1.1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: DIAS/organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 1.2. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. (dalej: NUS/organ pierwszej instancji) prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku M.J. (dalej: Skarżący/Strona/Zobowiązany), na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 15 września 2014 r. wystawionych przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. S.A. obejmujących należności z tytułu zaległych opłat abonamentu RTV za okres od stycznia 2009 r. do grudnia 2013 r. w kwocie należności głównej 1060,80 zł plus odsetki. Powyższe tytuły wykonawcze zostały doręczone Zobowiązanemu w dniu 6 listopada 2014 r. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. przesłanym za pomocą platformy ePUAP D.P. - reprezentujący Skarżącego złożył zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. NUS postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie prowadzone wobec Strony. W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w W. uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej tytułów wykonawczych nr od [...] do [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie zarzutów, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego NUS zawiadomieniem z dnia 24 maja 2017 r. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...]. 1.3. Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. Zobowiązany wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP pismo zatytułowane skarga na czynności i wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. 1.4. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. oddalił skargę, a kolejnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. – w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest unormowania prawnego, które zezwoliłoby na rozstrzygnięcie sprawy w żądanym zakresie. 1.5. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. Strona złożyła zażalenie na postanowienie z dnia 3 lipca 2017 r. dotyczące wstrzymania postępowania egzekucyjnego, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu podniesiono, że nie rozpoznano istoty sprawy albowiem wierzyciel nie zdołał w całym toku postępowania udowodnić, że Zobowiązany był kiedykolwiek abonentem, a zatem już tylko to kwalifikowało sprawę do jej umorzenia w całości. Dalej wskazano, że tytuły wykonawcze podpisywała osoba w ogóle do tego nieuprawniona. Podniesiono również kwestię braku doręczenia upomnienia, co skutkuje nieważnością postępowania egzekucyjnego. 1.6. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. DIAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się Strona. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują natomiast środki określone w u.p.e.a. tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.). Wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. może nastąpić tylko z urzędu i nie jest postępowaniem wnioskowym. Z uwagi na powyższe DIAS stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały negatywne przesłanki załatwienia wniosku Strony, zatem słusznie NUS zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. Skarżący nie zgodził się z postanowieniem DIAS i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy albowiem koronnym zarzutem była kwestia, że wierzyciel nie udowodnił, by Skarżący był kiedykolwiek abonentem. W ocenie Skarżącego, to obowiązkiem wierzyciela jest wykazanie, że dany odbiornik RTV został zarejestrowany, co stanowi podstawę do żądania uiszczenia przez jego posiadacza opłaty. Zdaniem Strony w tym stanie rzeczy, skoro wskazany, kluczowy dla rozstrzygnięcia fakt w postaci dokonania przez Skarżącego rejestracji odbiornika RTV nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Skarżący stwierdził, że P. miała obowiązek nadać posiadaczom odbiorników nowe numery identyfikacyjne i powiadomić ich o tym, czego nie uczyniła i nie udowodniła w toku postępowania. Organ administracyjny dopuścił się w tej mierze naruszenia art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 935 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono również, że postępowanie administracyjne i egzekucyjne jest obarczone wadami formalnymi, które winny skutkować umorzeniem egzekucji przez organ piwerwszej instancji z urzędu z uwagi na nieważność postępowania i to na etapie wstępnego badania poprawności tytułów wykonawczych. 2.2. Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz "uchylenia postanowienia wierzyciela", a także wskazanie przez Sąd organom egzekucyjnym i wierzycielowi wad postępowania i zakresu postępowania dowodowego do uzupełnienia. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 3.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 3.2. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 3.3. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 3.4. Oceniając zaskarżone postanowienie DIAS z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. 3.5. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zbadanie czy w stanie faktycznym wynikającym z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych organ prawidłowo odczytał żądanie Skarżącego zawarte w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r. jako wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Lektura pisma Skarżącego z dnia 5 czerwca 2017 r. wskazuje, że przedmiotem żądania było niewątpliwie wniesienie skargi na czynności i w tym zakresie wniosek został rozstrzygnięty postanowieniem z dnia 3 lipca 2107 r. oddalającym skargę. W dalszej części petitum wniosku Strona wnosi o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, natomiast w końcowej części pisma wnosi o zawieszenie wszelkich czynności egzekucyjnych jako przedwczesnych (karta 12 akt administracyjnych). Przywołane pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. nie zawiera uzasadnienia zarówno w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnych, jak też zawieszenia wszelkich czynności egzekucyjnych jako przedwczesnych, nie została też wskazana żadna podstawa prawna zgłoszonego żądania. Dysponując opisanym powyżej wnioskiem Strony z dnia 5 czerwca 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a organ drugiej instancji zaakceptował to rozstrzygnięcie skarżonym postanowieniem. Organy nie wyjaśniły przed przystąpieniem do rozpatrywania wniosku co w istocie było przedmiotem żądania Strony wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zawieszenie postępowania. 3.6. W tym miejscu koniecznym jest odniesienie się do przepisów postępowania normujących wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zawieszenie postępowania. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., o sygn. akt II FSK 472/10). Należy także zauważyć, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W realiach niniejszej sprawy istotne jest, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby, co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (tak wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., o sygn. akt II FSK 1925/07). Na marginesie należy wskazać, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Z kolei zgodnie z art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego wiąże się z wystąpieniem okoliczności uzasadniających czasową przerwę w jego prowadzeniu. Ujawnienie podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania i nie pozostawia w tej mierze jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Jedną z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest wniosek wierzyciela, co pozwala zająć stanowisko, że wierzyciel jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wiążącą organ egzekucyjny inicjatywą zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Uprawnienie takie nie przysługuje natomiast zobowiązanemu. Ewentualny wniosek zobowiązanego należy traktować jako oświadczenie wiedzy o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym nie ma zastosowania instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony, określona w art. 98 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., o sygn. akt VII SA/Wa 2150/12). Z powołanych powyżej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 23 § 6 i art. 56 § 1) bezsprzecznie wynika, że adresatami norm prawnych w nich zawartych są inne podmioty (odpowiednio organ nadzoru i organ prowadzący egzekucję), a podstawą ich zastosowania jest ziszczenie się zupełnie innych przesłanek (tj. szczególnie uzasadnionego przypadku i enumeratywnie wyliczonych) oraz inny tryb (uznaniowy i obligatoryjny). Mając powyższe na względzie przypomnieć należy, że wniosek swój Skarżący złożył do organu prowadzącego egzekucję, w którego kompetencja pozostaje uprawnienie do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie zaś do organu nadzoru, w którego kompetencji jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych z urzędu. 3.7. Poczynienie powyższych uwag było istotne, albowiem lektura złożonego wniosku Skarżącego z dnia 5 czerwca 2017 r. nie rozstrzyga co było przedmiotem żądania Strony wobec czego przed przystąpieniem do załatwienia tego wniosku, winny być rozstrzygnięte wątpliwości, co do intencji i rzeczywistej treści żądania Strony. W ocenie Sądu wobec rozbieżności sformułowania zawartego w piśmie z tytułem pisma organy zobowiązane były wezwać Stronę do wyjaśnienia, czego w istocie jej wniosek dotyczy. W ocenie Sądu, organy rozpoznając przedmiotowy wniosek błędnie poprzestały wyłącznie na treści petitum wniosku bez wcześniejszego dopytania Strony, jaka jest jej rzeczywista intencja w kontekście pozostałej treści pisma. Konieczność wyjaśnienia motywów wystąpienia przez Stronę wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017 r. zaistniała także z uwag na brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku czy wskazania podstawy prawnej żądania. W tym miejscu należy podkreślić, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem jej załatwienie. Obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem aktualnego lub potencjalnego postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z kolei z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W kontekście powołanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 18 u.p.e.a, Sąd stwierdza, że w sytuacji gdy Strona wystąpiła do organu z wnioskiem o podjęcie rozbieżnych czynności, tj. "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego" i "zawieszenie wszelkich czynności egzekucyjnych", a jednocześnie istnieją rozbieżności wynikające z różnic między treścią petitum takiego wniosku, a jego uzasadnieniem, to organy obu instancji, przed rozpoznaniem takiego wniosku, miały obowiązek te rozbieżności wyjaśnić. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie skazuje się, że to nie tytuł wniosku, lecz jego treść decyduje o sposobie jego klasyfikacji i rozpoznania, jednakże na gruncie badanej sprawy, z przyczyn powyżej opisanych, konieczne było wezwanie Strony do wyjaśnienia zakresu jej żądania, gdyż brak jest uzasadnienia wniosku, czy wskazania podstawy prawnej, które pozwoliłby odczytać faktyczną intencję i żądanie Strony. 3.8. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż organ mimo niejasnej i niejednoznacznej treści wniosku w zakresie żądania Strony nie wyjaśnił tych rozbieżności ze Skarżącym. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organów, że w świetle obowiązującego art. 61a k.p.a., organ, do którego wpłynął wniosek zobowiązanego o wstrzymanie egzekucji, powinien w takim przypadku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzania czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Natomiast w przypadku składania przez zobowiązanego wniosków bezprzedmiotowych, organ nadzoru nie powinien rozstrzygać o ich zasadności bądź niezasadności, ale winien odmówić wszczęcia postępowania w żądanym zakresie. Rozstrzygniecie w tym zakresie zapaść będzie mogło jednak dopiero po wyjaśnieniu ze Stroną treści pisma z dnia 5 czerwca 2017 r. i doprecyzowania żądania przez Skarżącego, o ile doprowadzi ono do ustalenia, ze przedmiotem żądania Strony było wstrzymanie postępowania egzekucjnego. 3.9. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będzie obowiązany wezwać Stronę do jednoznacznego sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 5 czerwca 2017 r. i uwzględnić stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku. 3.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia organów obu instancji, orzekając jak w sentencji wyroku. Postanowienie poprzedzające zaskarżone postanowienie zawiera te same wady co zaskarżone postanowienie i podlega uchyleniu na podstawie art. 135 p.p.s.a. 3.11. Na wniosek Skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł obejmującej wniesiony przez Stronę wpis.