III SA/Wa 3728/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Katarzyna Owsiak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Pismem z dnia 31 października 2016 r. M.K. (zwany dalej: "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowienie z dnia [...] września 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego - Pana M.K. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...] wystawionych przez wierzyciela - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B., obejmujących należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za okres: styczeń – wrzesień 2012 r. oraz listopad – grudzień 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., w oparciu o w/w tytuły wykonawcze zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku [...] S.A. w [...]. W dniu 12 sierpnia 2015 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w B. wpłynął wniosek Skarżącego w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Strona wskazała, że wniosek dotyczy postępowania "prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z uwagi na wniesienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargi z dnia 12 maja 2015 r. dotyczącej braku zasadności egzekwowania przez w/w organ należności wynikających z decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymanej w mocy przez tut. organ decyzją z dnia [...] marca 2015 r." W/w wniosek Strony, zgodnie z właściwością miejscową, został przesłany do Dyrektora Izby Skarbowej w G. u celem rozpatrzenia. Dyrektor Izby Skarbowej w G., po zbadaniu wniosku Strony postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na fakt, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Pismem z dnia 5 października 2015 r. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucono: I. naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy: a) stan faktyczny sprawy oraz istniejące w przedmiotowej sprawie istotne wątpliwości co do zasadności dochodzonej zaległości podatkowej od Skarżącego uzasadniają wszczęcie postępowania w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, w szczególności w kontekście aktu notarialnego sporządzonego w dniu 25 czerwca 2015 r. (Rep. A nr [...]), w którym wspólnicy "S. Sp. K." wyrazili zgodę na zbycie ogółu praw i obowiązków wspólnika (komplementariusza) M.K. i w § 2 w/w aktu dokonano sprzedaży ogółu praw i obowiązków wspólnika (komplementariusza) M.K. wynikających z udziału w Spółce na wybraną przez wspólnika zbywającego osobę. tj. na innego dotychczasowego wspólnika i komplementariusza Spółki - Pana J.B., b) wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uzasadnia ważny interes Strony i trudne do odwrócenia negatywne konsekwencje mogące zaistnieć w przypadku kontynuowania postępowania egzekucyjnego, c) decyzja Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. określająca dla spółki "S." Spółka komandytowa z siedzibą w G. wysokość pobranego i niewpłaconego podatku dochodowego od osób fizycznych za miesiące od stycznia 2012 r. do września 2012 r. oraz za listopad 2012 r. i grudzień 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargą z dnia 12 maja 2015 r. W uzasadnieniu zażalenia Strona wskazała, że wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uzasadnia faktem, iż prowadzone w dalszym ciągu postępowanie skutkuje znaczną szkodą na rzecz Skarżącego. Minister Finansów (dalej również jako: "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w G. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru, przy czym jego uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Organ odwoławczy, uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia, wskazał również, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Minister Finansów ponadto uznał, że po analizie całokształtu materiału dowodowego w kontekście przedstawionych przez Stronę argumentów za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego, nie znalazł podstaw do zainicjowania z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. We wskazanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący sformułował żądanie uchylenia postanowienia Ministra Finansów z dnia 16 września 2016 r. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i ze wskazanych przez Stronę dokumentów. W skardze zarzucono naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie istnieją szczególne okoliczności uzasadniające wstrzymanie przez organ prowadzący nadzór nad egzekucją administracyjną postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia 15 sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Finansów, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – Dyrektora Izby Skarbowej w G., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z ww. wniosku Skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Należy w związku z tym zauważyć, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publ. CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, słusznie w niniejszej sprawie, organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do treści tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10 (publ. CBOSA) z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależniona jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już pogląd, że art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98; z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07 (publ. CBOSA), Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. W tym miejscu należy również wskazać, że podanie Skarżącego w tym zakresie nie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązku zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wspomniany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś art. 18 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli przepisy tej ustawy (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Należy podzielić pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Końcowo Sąd wskazuje, że wnioski dowodowe Skarżącego zostały oddalone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi nie jest niezbędne do rozpoznania sprawy. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie może zaś zostać uwzględniony z uwagi na to, że sąd administracyjny przeprowadza postępowanie dowodowe jedynie wyjątkowo i dotyczy to tylko dowodów z dokumentu (art.106 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.