III SA/Wa 4130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Protokolant referent Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty skarbowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, K. P. ("Skarżący", "Strona") pismem z 8 marca 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] ("Prezydent", "Organ I instancji") o zwrot opłaty skarbowej w kwocie 10 zł, od której uiszczenia został uzależniony zwrot dokumentu prawa jazdy, zatrzymanego w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 627 ze zm.). Decyzją Prezydenta z [...] lipca 2017 r. odmówiono Skarżącemu stwierdzenia oraz zwrotu nadpłaty w opłacie skarbowej. Od tej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie. Zdaniem Skarżącego sam zwrot prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, przez co nie pociąga za sobą konieczności wydania decyzji administracyjnej o zwrocie. Decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Organ odwoławczy") uchyliło decyzję Prezydenta w części dotyczącej odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w opłacie skarbowej w łącznej kwocie 10 zł i odmówiło zwrotu opłaty skarbowej w tej kwocie. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent winien jednoznacznie rozstrzygnąć, w jakim trybie rozpozna wniosek Strony, tj. jako wniosek o zwrot opłaty skarbowej w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm., zwanej też dalej "ustawą"), czy też wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie skarbowej w trybie art. 75 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej też "Op"). SKO wskazało, że Prezydent błędnie zastosował oba wymienione wyżej tryby. Odnotowało, że występując o zwrot prawa jazdy Skarżący uiścił jednocześnie opłatę ewidencyjną w kwocie 0, 50 zł i opłatę skarbową w kwocie 10 zł. Zdaniem SKO decyzja o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami wydawana jest w trybie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo jazdy zostało zatrzymane Stronie decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] marca 2017 r. Prezydent dokonał zwrotu prawa jazdy w dniu 21 lutego 2017 r. Zdaniem SKO powyższe wskazuje, że czynność urzędowa zwrotu prawa jazdy została dokonana na wniosek Skarżącego. Czynność ta nie jest zwolniona z opłaty skarbowej, jak również opłata ewidencyjna nie stanowi opłaty o charakterze publicznoprawnym. Na podstawie art. 80d ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) opłaty ewidencyjne stanowią bowiem przychód Funduszu Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Stąd też, kierując się treścią wniosku Skarżącego, z którego wynikało żądanie zwrotu kwoty 10 zł stanowiącej opłatę skarbową, SKO uznało, że w sprawie nie miały zastosowania powołane przez Prezydenta w sentencji zaskarżonej decyzji art. 72 i 73 Op dotyczące nadpłaty. Skarżący zaskarżył decyzję opisaną w komparycji niniejszego wyroku. Podkreślił, że sam zwrot prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną nie pociągającą za sobą konieczności wydania decyzji administracyjnej w formie pisemnej ani w formie ustnej. W czasie zwrotu prawa jazdy nie można pobierać opłaty skarbowej za samo wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż wydanie takiej decyzji nie mieści się w katalogu spraw objętych opłatą skarbową z art. 1 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej. Organ nie wydaje także decyzji o zwrocie prawa jazdy. Według Skarżącego Organ odwoławczy źle zinterpretował pkt 53 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, nie biorąc pod uwagę ogólnego wyłączenia z poboru opłaty skarbowej decyzji, które nie są wydawane z inicjatywy strony oraz okoliczności, że zwrot prawa jazdy nie jest poprzedzany wydaniem decyzji w tym zakresie. Organ nie zrozumiał, że nawet gdyby przyjąć, że art. 3 ustawy o opłacie skarbowej nie ma zastosowania do sytuacji Wnioskodawcy, to jest to tylko wyjątek od sytuacji, która zachodzi zgodnie z treścią art. 1 ustawy o opłacie skarbowej. Innymi słowy, art. 3 ustawy o opłacie skarbowej ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, kiedy zostanie stwierdzone, że opłatę skarbową można w ogóle pobrać na podstawie art. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym podkreślić należy, że jej uwzględnienie wynika w pewnym zakresie z art. 134 Ppsa, na który zresztą Skarżący powołał się już w pierwszym zdaniu skargi. Otóż, jak wynika z akt sprawy, Skarżący konsekwentnie twierdził, że opłata skarbowa od czynności zwrotu prawa jazdy nigdy nie była należna, i że Organy wadliwie zinterpretowały art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z częścią I poz. 53 załącznika do ustawy. Uznał, że zwrot prawa jazdy dokonany być powinien na drodze czynności materialno – technicznej, a nie w drodze decyzji administracyjnej, toteż, skoro zwrot prawa jazdy nie został objęty żadną pozycją załącznika do ustawy, nie może być uznany za żadną czynność urzędową dokonywaną na podstawie zgłoszenia lub wniosku (w tym za decyzję), o jaką chodzi w ww. przepisie ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadome było powyższego poglądu Skarżącego. Trafnie też wyjaśniło w swojej decyzji, że ustawa przewiduje dwie odrębne formy procedowania w kwestii nienależnej opłaty skarbowej: a) nadpłatę tej opłaty, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty podatku (art. 72, art. 75 i inne Ordynacji), a także b) zwrot opłaty (art. 9 ust. 1 ustawy). Pierwsza forma ma zastosowanie wtedy, gdy opłata od początku była nienależna, zaś druga, kiedy opłata w dacie jej uiszczania była należna, ale organ z różnych względów nie dokonał czynności, w związku z którą wniesiono opłatę. Co więcej – jak wynika ze str. 4 decyzji SKO, Organ ten trafnie zarzucił Prezydentowi, że nie zostało ustalone, "...w jakim trybie rozpozna wniosek strony...". Pomimo tego SKO dość arbitralnie przyjęło, najwyraźniej poprzestając na tytule inicjującego postępowanie pisma z 8 marca 2017 r. i początkowej jego treści, że Skarżącemu chodzi o zwrot opłaty skarbowej w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy. SKO także więc nie ustaliło, "...w jakim trybie rozpozna wniosek...". W ocenie Sądu art. 121 oraz art. 125 Ordynacji wymagał, aby - wobec istnienia ww. dwóch form procedowania - wezwać Skarżącego do wyraźnego oświadczenia, która z tych form powinna być zastosowana, a zatem, czy Skarżący wnosi o stwierdzenie nadpłaty (na co wskazywało merytoryczne stanowisko zawarte we wniosku o zwrot), czy też o zwrot sensu stricte, czyli o zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy. Przyjęta przez Skarżącego w ww. piśmie formuła językowa "zwrot opłaty skarbowej" służyć mogła tylko do wyrażenia żądania faktycznego zwrotu kwoty 10 zł, nie miała więc znaczenia ściśle prawnego, pomimo, że – jak wynika akt sprawy – Skarżący jest adwokatem. Jeśli więc rzeczywistą intencją Skarżącego było wszczęcie postępowania w sprawie nadpłaty, to żądanie takie, jako dalej idące (opiera się ono na stanowisku, że opłata nigdy nie była należna), "wyprzedzało" żądanie zwrotu w sensie art. 9 ust. 1 ustawy. W dalszym więc postępowaniu konieczne będzie przede wszystkim odebranie od Skarżącego jasnego oświadczenia co do podstawy prawnej jego żądania, a zatem co do rzeczywistego przedmiotu postępowania – czy ma być nim stwierdzenie nadpłaty, czy też jej zwrot. O ile przedmiotem tym będzie nadpłata, to Sąd w pełni podziela ocenę Skarżącego, że zwrot prawa jazdy odebranego w warunkach niniejszej sprawy nie dokonuje się w trybie decyzji administracyjnej. Art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi tylko tyle, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Przepis ten milczy na temat formy działania administracji publicznej w przypadku zwrotu, ale w doktrynie i orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że zwrot ma charakter czynności materialno – technicznej (vide np. wyrok tut. Sądu o sygn. VIII SA/Wa 190/14, a także przywołane tam liczne wyroki NSA). Co prawda, jak wynika z akt sprawy, po zawnioskowaniu przez Skarżącego o zwrot prawa jazdy, w dniu 21 lutego 2017 r. urzędnik urzędu miasta Siedlce, powołujący się na upoważnienie Prezydenta [...], podpisał dokument zatytułowany "Decyzja z dn. [...] o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami" (k. 39v akt sprawy), ale tego dokumentu nie można uznać za decyzję administracyjną. Nie zawiera ona rozstrzygnięcia (jedyne zdanie tego dokumentu nie zawiera podmiotu i orzeczenia w znaczeniu językowym), nie wiadomo więc, kto wydaje (przyznaje?) uprawnienie. Użyty w tym dokumencie czasownik "przyznaje" wskazuje, że tego aktu "przyznania" dokonuje bliżej niesprecyzowana osoba (gdyby przyjąć, że uprawnienie wydaje Prezydent lub w jego imieniu wskazany urzędnik, forma ta powinna brzmieć "przyznaję", a nie "przyznaje"). Ponadto Skarżący zwrócił się o zwrot prawa jazdy, a nie o "wydanie uprawnienia". Przede wszystkim jednak omawiany dokument nie został doręczony Skarżącemu. Podpis Skarżącego znajdujący się na tym dokumencie potwierdza odbiór prawa jazdy, a nie odbiór tej quasi decyzji. Uznać więc należy, że ten ułomny dokument nazwany "decyzją" nie został doręczony, choć przecież każda decyzja, zgodnie z art. 109 Kpa, musi być albo doręczona tradycyjnie, albo elektronicznie, albo przynajmniej ogłoszona ustnie. Dokument z 21 lutego 2017 r. nie wszedł więc do obrotu prawnego, gdyby próbować potraktować go za decyzję. Gdyby przyjąć, że wspomniany dokument z 21 lutego 2017 r. jest decyzją administracyjną, Sąd, respektując zasadę związania granicami sprawy, nie mógłby na potrzeby niniejszej sprawy podatkowej stwierdzić, że decyzja ta była nieważna jako wydana bez podstawy prawnej lub obarczona inną, kwalifikowaną wadą. Przyjęcie więc, że decyzja w sprawie zwrotu prawa jazdy została wydana, prowadziłoby do wniosku, że stanowisko Skarżącego dla potrzeb niniejszej sprawy jest wadliwe w tym zakresie, w jakim twierdzi, że zwrot następuje w trybie czynności materialno – technicznej, i że decyzji o zwrocie nie wydano. To z kolei otworzyłoby spór co do zastosowania w sprawie art. 3 ustawy w związku z faktem, że Skarżący, wnosząc o zwrot prawa jazdy, uiścił jeszcze, poza opłatą skarbową, kwotę 0, 50 zł tzw. opłaty ewidencyjnej (SKO uznało, że opłata ewidencyjna nie stanowi opłaty o charakterze publicznoprawnym, z czego należy wnioskować, że według SKO opłata ewidencyjna ma charakter cywilnoprawny!). Powtórzyć jednak należy, że opisany dokument z 21 lutego 2017 r. nie może być uznany za decyzję administracyjną, dlatego Sąd jest uprawniony do sformułowania poglądu, że o ile żądanie Skarżącego polega na stwierdzeniu nadpłaty w opłacie skarbowej, to żądanie to było słuszne, co w dalszym postępowaniu wymagać będzie uwzględnienia. Ustawa nie przewiduje obowiązku uiszczenia żadnej opłaty skarbowej od czynności materialno – technicznej zwrotu prawa jazdy. Gdyby jednak Skarżący, motywowany jakimiś niezrozumiałymi względami, sprecyzował, że przedmiotem jego żądania jest zwrot opłaty w rozumieniu art. 9 ust 1 ustawy, to takiemu żądaniu należałoby odmówić dlatego, że ten tryb postępowania nie może być zastosowany. "Zwrócić" opłatę w ścisłym sensie tego wyrazu można tylko wtedy, jeśli kiedykolwiek była ona należna. W niniejszej sprawie, jak wyżej Sąd wyjaśnił, opłata nie była należna nigdy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) Ppsa, a także art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił decyzję SKO i decyzję Prezydenta. W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Na koszty te złożył się tylko uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.