III SA/Wa 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz E. S. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec E. S. (dalej jako "Skarżąca") na podstawie tytułów wykonawczych: SM [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - tytuł własny, [...] - wystawiony przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w W. oraz [...] i [...] - wystawione przez Naczelnika L. Urzędu Skarbowego w L.. W celu wyegzekwowania należności objętych w/w tytułami wykonawczymi organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną Skarżącej u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank tj. w E. sp. z o. o. z siedzibą w W.. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostało doręczone Skarżącej w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego [...] lipca 2008 r., zaś dłużnikowi zajętej wierzytelności [...] czerwca 2008 r., co stwierdzono w oparciu o zwrotne potwierdzenie odbioru. Zawiadomieniami z dnia [...] czerwca 2008 r. o nr od [...] do [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunków bankowych należących do Skarżącej w następujących bankach: BPH SA, Bank Zachodni WBK SA, Nordea Bank Polska SA, BGŻ SA, Raiffeisen Bank Polska SA, Deutsche Bank Polska SA, ING Bank Śląski SA, Bank Millenium SA, PKO BP SA BRE SA, Kredyt Bank SA, Lukas Bank SA, PEKAO S.A. oraz Bank Handlowy w W.. Powyższe zawiadomienia zostały doręczone do poszczególnych banków w dniach [...], [...] i [...] czerwca, oraz [...] i [...] lipca 2008 r., zaś pełnomocnikowi Skarżącej doręczono je [...] czerwca 2008 r. w siedzibie organu egzekucyjnego, co stwierdzono na podstawie własnoręcznego podpisu pełnomocnika w aktach sprawy. Spośród w/w zajęć skuteczne okazały się tylko te dokonane [...] czerwca 2008 r. w Banku Millenium S.A. i Banku Handlowym w W. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r., nadanym tego samego dnia w placówce pocztowej, z zachowaniem ustawowego terminu, pełnomocnik Skarżącej wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w W. skargę na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu rachunków bankowych [...] czerwca 2008 r. żądając uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowym piśmie podniesiono między innymi nieprawidłowe sporządzenie tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co stanowi naruszenie art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; powoływana dalej jako "u.p.e.") i jest podstawą uchylenia czynności egzekucyjnych. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. w trybie art. 54 u.p.e. oddalił skargę. Skarżąca nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem pismem z dnia [...] października 2008 r., złożyła do Ministra Finansów zażalenie, wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy oraz żądając uchylenia skarżonego postanowienia w całości i wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zażalenie Skarżąca stwierdziła, iż nie podziela stanowiska organu nadzoru w kwestii poprawności wystawienia tytułów wykonawczych. Zdaniem Skarżącej kwestia zbadania poprawności wystawienia tytułów wykonawczych winna być podstawą rozpatrywanej przez Dyrektora Izby Skarbowej skargi, co jednak przez ten organ zostało zaniedbane. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że w skardze na czynności egzekucyjne nie można podnosić zarzutów, które stanowią podstawę wniesienia innych środków prawnych. Wskazał, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne mogą być tylko zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania egzekucyjnego, sposobu i formy dokonania czynności egzekucyjnych. Minister uznał, że organ egzekucyjny zachował wymogi wynikające z art. 80 u.p.e., albowiem doręczył zawiadomienie o zajęciu rachunków bankowych pełnomocnikowi zobowiązanej i bankom; natomiast tytuły wykonawcze zostały doręczone w trybie art. 44 K.p.a. Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 29 § 2 i art. 27 § 1 pkt 8 i 9, art. 80 u.p.e. poprzez błędne przyjęcie, iż niezamieszczenie w tytułach wykonawczych stanowiących podstawę prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego pouczeń przewidzianych w tychże przepisach, a w konsekwencji przystąpienie do egzekucji wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 29 § 2 u.p.a., nie stanowiło naruszenia prawa. W ocenie Skarżącej poczynione przez Ministra Finansów ustalenia, iż czynności egzekucyjne dokonane w toku niniejszego postępowania były prowadzone w sposób zgodny z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionych tytułów wykonawczych, które zostały doręczone Skarżącej w sposób zastępczy, nie są oparte na rzeczywistym zbadaniu istoty sprawy. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołała postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r. III RN 141/99 (niepubl.) W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i ponowił przedstawioną tam argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez Skarżącą. Uprawnienie sądu do wyjścia poza granice skargi wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; dalej w tekście "P.p.s.a."), stanowiącego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. I. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Przy czym przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć poprzez wskazane środki prawne. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, uwzględniając zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por. R. Hauser i Z. Leoński - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji -W. 1992 r. s. 84., wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, LEX nr 43032, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4503/97, ONSA 2000/1/20, wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03 - LEX nr 113578). Oznacza to, że skarga ta nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżania w stosunku do zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Tymczasem wskazywana przez Skarżącą wadliwość tytułów wykonawczych stanowi podstawę wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art.33 pkt 10 u.p.e.a.). Z tego względu zgodzić się należy z Ministrem Finansów, że tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem badania w ramach skargi na czynności egzekucyjne, gdyż poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować skutecznie jedynie działania wykonawcze organów egzekucyjnych podnosząc okoliczności niebędące podstawą innych środków zaskarżenia. II. Nieprawidłowe natomiast były ustalenia organu nadzoru co do poprawności czynności organu egzekucyjnego związanych z zajęciem rachunków bankowych Skarżącej. Dyrektor Izby Skarbowej w W. i Minister Finansów uznali, że dopełniono wszystkich formalności określonych art. 80 §1 - § 3 u.p.e.a. Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty (§1). Zgodnie z §2 zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia o zajęciu, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego (§3). Bezsporne w sprawie jest, że zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych Skarżącej zostało odebrane w dniu [...] czerwca 2008 r. przez A. S., którego organ egzekucyjny uznał za pełnomocnika Skarżącej; natomiast tytuły wykonawcze zostały doręczone na adres Skarżącej za pośrednictwem poczty w trybie art. 44 K.p.a. z dniem [...] lipca 2008 r. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo Skarżącej dla A. S., opatrzone datą [...] lipca 2008 r. złożone przy skardze na czynności egzekucyjne. Pełnomocnictwo - zgodnie z art. 33 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 K.p.a. - powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§3). Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. W związku z tym wyjaśnienia wymagało, od którego momentu Skarżąca była skutecznie reprezentowana przez pełnomocnika, któremu należało doręczać wszelkie pisma procesowe stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż stosownie do art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik ma to uczynić brak jest wskazań w Kodeksie postępowania administracyjnego. W kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę te należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Organ musi więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony; a obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę stosunek pełnomocnictwa poza postępowaniem. W sytuacji braku dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy potraktowanie przez organ takiej osoby jako pełnomocnika, choćby posiadała ona pełnomocnictwo obejmujące swym zakresem przedmiot postępowania, lecz które do akt nie zostało załączone, a następnie doręczanie pism takiemu pełnomocnikowi, naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. W przypadku postępowania egzekucyjnego, doręczenie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego osobie, która nie złożyła dokumentu pełnomocnictwa, stanowi o naruszeniu art. 80 §3 u.p.e.a. Nie wywołuje bowiem skutku doręczenia zawiadomienia osobie zobowiązanej. Jako, że z akt sprawy nie wynika by w dniu [...] czerwca 2008 r. - data odebrania zawiadomień o zajęciu z organu egzekucyjnego przez A. S. – osoba ta była umocowana do odbioru korespondencji Skarżącej, ustalenia organu nadzoru, co do braku uchybień w dokonaniu przedmiotowych czynności egzekucyjnych, nie znajdują uzasadnienia w materiale zgromadzonym w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.