III SA/Wa 428/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska (sprawozdawca), sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego W. upomnieniami z dnia ż...ś września 2014 r. nr [...] i nr [...] wezwał F. S.A. z siedzibą w W. do uregulowania należności stanowiących koszty egzekucyjne w kwocie 34.860.249,70 zł wraz z kosztami upomnienia w kwocie 11,60 zł. Pismami z dnia 8 i 13 października 2014 r. F. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej w W. wniosek o wstrzymanie na czas określony (do zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczętego na podstawie skargi konstytucyjnej F. S.A.), postępowania egzekucyjnego, które zamierza podjąć Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.). W dniu [...] października 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne do majątku F. S.A. nie zostało jeszcze wszczęte. F. S.A. wniosła zażalenie do Ministra Finansów zarzucając w nim, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 124 § 2, art. 7, 8 i art. 9 Kpa w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 61 a § 1 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak pełnej analizy prawnej i faktycznej sprawy i w konsekwencji tego brak pełnego uzasadnienia przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w okolicznościach wynikających z wniosku. W związku z powyższym F. S.A wniosła na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, a dokładnie, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego W. dokona wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko Stronie, a zatem czy wniosek Strony był przedwczesny, czy też pozbawiony podstaw prawnych. Ponadto Spółka wniosła o wyjaśnienie, jaki status ma wszczęte postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2014 W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieodniesienie się co do kwestii, czy postępowanie egzekucyjne będzie prowadzone wobec Skarżącej i jakie czynności nadzoru zostaną podjęte (lub nie) przez organ nadzoru oraz jakie znaczenie dla prowadzenia tego postępowania ma postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że składając wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego chciała uzyskać informacje "o sytuacji prawnej Skarżącej, a dokładnie, czy w stosunku do niej zostanie wszczęte inne postępowanie niż aktualnie się toczące, jakie są relacje między oboma postępowaniami, czy postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie stanowi przeszkody do podejmowania odrębnych czynności egzekucyjnych, a jeśli tak - to zasygnalizowanie, aby po formalnym wszczęciu tego odrębnego postępowania egzekucyjnego Organ I instancji podjął odpowiednie kroki celem zapobieżenia wyrządzeniu Skarżącej szkody". W dalszej treści uzasadnienia podniesiono, iż wystawienie przez Urząd Skarbowy W. upomnień w sytuacji, gdy wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie został jeszcze rozpatrzony, w uznanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. okolicznościach, które w ocenie tego organu usprawiedliwiają zwłokę w załatwieniu sprawy - narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Skarżącej, podważa zaufanie do państwa taki organ egzekucyjny, który z jednej strony uchyla się od merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych, którego celem jest przecież zniesienie przedmiotu egzekucji i tym samym nie poddaje swojego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej i sądowej, a z drugiej strony podejmuje czynności zmierzające wprost do prowadzenia egzekucji. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podstawą wniosku Skarżącej o wstrzymanie czynności egzekucyjnych był art. 23 § 6 u.p.e.a., w myśl którego organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Na wskazanej podstawie Skarżąca wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, które zamierza podjąć Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Jako podstawę faktyczną wniosku wskazano doręczenie postanowienia zawiadamiającego, że wniosek w sprawie umorzenia kosztów nie zostanie rozpatrzony w terminie, a następnie doręczenie upomnień przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się konsekwentnie, że przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599) nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Dłużnikowi poddanemu egzekucji nie przysługują żadne bezpośrednie uprawnienia do występowania o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2015 r., III SA/Wa 3902/14). Podzielając całkowicie zaprezentowany wyżej pogląd Sąd dokonał analizy prawidłowości zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na mocy art. 18 u.p.e.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis rozróżnia wstępny etap postępowania administracyjnego od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W sprawie niniejszej egzekucja, o której wstrzymanie wniosła Skarżąca, nie została wszczęta. Skoro zatem nie toczyła się egzekucja, wniosek o wstrzymanie jej czynności był przedwczesny. Zdaniem Sądu zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, które "zamierza podjąć Naczelnik Urzędu Skarbowego W". Powołany już wyżej przepis art. 61a § 1 k.p.a., wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się ogólnym pojęciem "innych uzasadnionych przyczyn". Jak zasadnie wskazały orzekające w sprawie organy, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Powołany przepis art. 61 a § 1 k.p.a. zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, ma zastosowanie również do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne (egzekucyjne) w ogóle nie zostało jeszcze wszczęte. Zachodzi wówczas przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Wskazanie przez ustawodawcą tak ogólnej i niedookreślonej przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania uprawnia organ do tego, aby w każdej sytuacji braku przepisu, który wprost odnosiłby się do zaistniałej w konkretnej sprawie sytuacji, rozważał zastosowanie klauzuli generalnej. Podobne rozumowanie stało u podstaw stwierdzenia, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia może mieć miejsce, gdy sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.03.2012, VII SA/Wa 2356/11). Zamierzone i często stosowane jest zawieranie przez ustawodawcę klauzul generalnych, wypełnianych treścią dopiero w procesie stosowania prawa przez organy administracyjne i orzecznictwo sądów administracyjnych. Metoda ta ma na celu umożliwienie organom administracji i sądom zastosowanie przepisów prawa w różnych, spotykanych w praktyce, czasem zupełnie wyjątkowych sytuacjach, których nie można w sposób wyczerpujący skodyfikować, bo nie dają się przewidzieć na etapie tworzenia norm prawnych. Oczywiste jest, zdaniem Sądu, że wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero wtedy, gdy egzekucja administracyjna została wszczęta. Podkreślenia wymaga, że Skarżąca (reprezentowana od chwili złożenia wniosku do wniesienia skargi do tutejszego Sądu - włącznie - przez profesjonalnego pełnomocnika) miała świadomość i podkreślała swą wiedzę co do tego, iż "nie ma podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, które nie zostało wszczęte". Skoro zatem w sprawie niniejszej w dacie składania wniosku i jego rozpoznania egzekucja nie została jeszcze wszczęta, uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, które "zamierzał podjąć" Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera ustalenia konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, nie doszło zatem do naruszenia art. 124 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 oraz art. 61 a § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.