III SA/Wa 554/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kalinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi i. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. do majątku Skarżącej – I. Sp. z o. o. z siedzibą w G., organ egzekucyjny pismem z dnia 5 lipca 2013 r., powołując się na art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 dalej: "u.p.e.a.") wezwał Skarżąca do umożliwienia dokonania czynności egzekucyjnych mających na celu zastosowanie środka egzekucyjnego z majątku ujawnionego przed Sądem Rejonowym w G. w dniu 30 maja 2012 r. (9 automatów do soków, które nie znajdowały się w jej siedzibie). Wskazano również, że dokonanie ww. czynności egzekucyjnych odbędzie się do dnia 11 lipca 2013 r., przy których powinien być obecny prezes Skarżącej lub w razie jego nieobecności osoba upoważniona. Skarżąca w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. wniosła skargę na czynność poborcy skarbowego, wnioskując o nakazanie organowi egzekucyjnemu działanie zgodne z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi, wskazano, że obecnie egzekucje przeciw dłużnikowi prowadzi kilka organów egzekucyjnych, co uznano za niedopuszczalne i rażąco naruszające prawo dłużnika. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 9 lipca 2013 r. do jej siedziby w G. przybył poborca skarbowy, który w związku z nieobecnością jej prezesa "nękał" zatrudnioną pracownicę, że prowadzi czynności egzekucyjne w stosunku do 9 automatów do soków, które mają znajdować się w jej siedzibie. Z czynności nie sporządzono protokołu. Wskazano również, iż w związku z wcześniej złożonym zażaleniem na czynności egzekucyjne okazano poborcy kopię tego zażalenia. Końcowo Skarżąca zwróciła się o nakazanie przywrócenia prawidłowego porządku prawnego. Postanowieniem z [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K.. odmówił Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Organ powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., art. 54 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może być wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż skarga na czynność egzekucyjną, oparta na podstawie art. 54 § 1 ww. ustawy, dotyczy wyłącznie czynności typu wykonawczego. Organ nadzoru oceniając zaskarżoną czynność egzekucyjną w tym trybie skupia się wyłącznie na kwestiach formalnoprawnych, które odnoszą się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego, analizuje przepisy prawa dotyczące sposobu oraz formy dokonania tej czynności egzekucyjnej. Organ podniósł, że przedmiotowej sprawie nie podjęto czynności egzekucyjnych, które podlegają ocenie w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Wyjaśniono, że działanie pracownika [...] Urzędu Skarbowego w B. ograniczyło się jedynie do doręczenia wezwania do umożliwienia dokonania czynności egzekucyjnych z dnia 5 lipca 2013 r. Doręczone przez poborcę skarbowego pismo nie stanowiło wezwania do wydania ruchomości, gdyż taka możliwość istnieje wyłącznie po dokonaniu zajęcia ruchomości (art. 97-99 u.p.e.a.) i pozostawieniu pod dozorem zobowiązanego lub innej osoby (art. 100-101 ww. ustawy). Dozorca obowiązany jest natomiast przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego (art. 102 § 1 u.p.e.a.). Jak wskazał organ I instancji warunkiem koniecznym i niezbędnym do żądania wydania ruchomości jest jej uprzednie zajęcie, które jako zastosowany środek egzekucyjny podlega ewentualnej ocenie organu nadzoru pod względem legalności dokonanej czynności egzekucyjnej. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny nie zdołał jednak dokonać czynności egzekucyjnej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wcześniej złożonego "zażalenia" na czynności egzekucyjne Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że rozpoznał wcześniejsze skargi Skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz z dnia 21 czerwca 2013 r. dwoma postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ww. skarg na czynności organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżącą zarzuciła organowi nadzoru wydanie go z rażącym naruszeniem, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Minister Finansów postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną gdyż organ egzekucyjny nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że przez czynności egzekucyjne, zgodnie z art. 1 a pkt 2 u.p.e.a., rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Ustawowo dostępne organowi egzekucyjnemu środki egzekucyjne w egzekucji należności pieniężnych określone zostało w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. Organ potwierdził, że do czynności egzekucyjnych w żadnym przypadku nie można zaliczyć doręczenia Skarżącej wezwania z dnia 5 lipca 2013 r., aby zobowiązany umożliwił dokonania czynności egzekucyjnych. Ww. doręczenie uznano za zgodne z art. 39 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem również przez swoich pracowników. Minister Finansów potwierdził, że ww. pisma doręczonego przez poborcę skarbowego nie można traktować jako wezwania do wydania ruchomości, albowiem taka możliwość istnieje tylko po dokonaniu zajęcia ruchomości i pozostawieniu jej pod dozorem zobowiązanego lub innej osoby, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego skarga na czynność egzekucyjną, złożona na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dotyczy wyłącznie czynności typu wykonawczego, zatem orzekanie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w rozpatrywanym przypadku byłoby bezpodstawne. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie, ograniczając się do zarzutu wydanie go z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie nieprawdziwych przesłanek i informacji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. w przedmiocie skargi wniesionej na podstawie art. 54 u.p.e.a. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Tym niemniej przyjmuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2015 r. III UK 16/15 (Lex nr 1814918). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, według, którego dyspozycja art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o jakich mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pogląd taki wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 65/14 (LEX nr 1468412). Podobnie wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 (LEX nr 1497293). Jeżeli zatem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie jej stan faktyczny i prawny, wbrew stanowisku Skarżącej dawał podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie skargi na czynność egzekucyjną, opartej na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., w okolicznościach gdy nie podjęto żadnych czynności egzekucyjnych, które podlegają zaskarżeniu w tym trybie. Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., określa, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a, przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast art. 97 § 1 u.p.e.a. uściśla, iż do egzekucji z ruchomości zobowiązanego poborca skarbowy przystępuje przez ich zajęcie. Zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego, znajdujące się zarówno w jego władaniu, jak i we władaniu innej osoby, jeżeli nie zostały wyłączone spod egzekucji lub od niej zwolnione (art. 97 § 2 u.p.e.a.). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów zgodnie z którym warunkiem koniecznym i niezbędnym do żądania wydania ruchomości jest jej uprzednie zajęcie, które jako zastosowany środek egzekucyjny podlega ewentualnej ocenie organu nadzoru pod względem legalności dokonanej czynności egzekucyjnej. W niniejszej sprawie, organ egzekucyjny po ponownym wezwaniu z dnia 5 lipca 2013 r. do umożliwienia dokonania czynności egzekucyjnej, nie zdołał jednak dokonać czynności egzekucyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż w sprawie nie podjęto czynności egzekucyjnych, które podlegają ocenie organu nadzoru. Jak słusznie wywiódł organ, działanie pracownika organu egzekucyjnego ograniczyło się jedynie do doręczenia pisma z dnia 5 lipca 2013 r., co miało miejsce w dniu 9 lipca 2013 r. (k.1 akt administracyjnych). Skarga, o której mowa w przepisie art. 54 u.p.e.a. przysługuje jedynie na czynności typu wykonawczego, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania zastosowanego środka egzekucyjnego. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1262/07, LEX nr 501558). Jeżeli przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie art. 54 u.p.e.a. może być czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym polegająca na zajęciu ruchomości, skoro nie została ona dokonana to słusznie organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie tej skargi jest bezprzedmiotowe, bowiem nie można wnieść skargi na czynność egzekucyjną, której nie było. Jak już wskazano przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora może być zatem wnoszona na czynności o charakterze wykonawczym, środek ten nie przysługuje natomiast na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., str. 390). Skarga składana w trybie art. 54 u.p.e.a. powinna dotyczyć zatem konkretnej czynności egzekucyjnej, w rozumieniu przepisów u.p.e.a. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się również, iż przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99 - LEX nr 43032, wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03 - LEX nr 113578). Tak więc, tylko w powyższych ramach prawnych ma miejsce wykonywana w trybie art. 54 u.p.e.a kontrola przez organy nadzoru czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organy egzekucyjne. Z kolei zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego przejawia się brakiem przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mając na uwadze powyższą definicję bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie należało zbadać czy rzeczywiście ten przedmiot nie istniał. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny nie dokonał czynności egzekucyjnej, ponieważ nie doszło do zajęcia ruchomości. W ocenie Sądu przedmiotem skargi mogła być czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym polegająca na zajęciu ruchomości. Skoro nie została ona dokonana to słusznie organ stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie, bowiem nie można wnieść skargi na czynność egzekucyjną, której nie było (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1582/07, LEX nr 486254). Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zarzuty skargi za niezasadne, w oparciu o powołany wyżej art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji..