III SA/Wa 555/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kalinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi i. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. do majątku Skarżącej – I. Sp. z o. o. z siedzibą w G., poborca skarbowy w dniu 3 lipca 2013 r. udał się do siedziby Skarżącej w celu przeprowadzenia egzekucji należności objętych tytułami wykonawczymi o nr. [...], [...]. Czynności egzekucyjnych nie dokonano z powodu braku członka zarządu dłużnika. Poborca skarbowy w swoim raporcie wskazał na brak mienia ruchomego Skarżącej przez co odstąpił od czynności egzekucyjnej. Jako załącznik do ww. protokołu sporządzono notatkę służbową, w której powielono informację zawarte w protokole. Skarżąca w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r. wniosła skargę na czynność poborcy skarbowego, wnioskując o nakazanie organowi egzekucyjnemu działanie zgodne z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi, wskazano, że obecnie egzekucje przeciw dłużnikowi prowadzi kilka organów egzekucyjnych, co uznano za niedopuszczalne i rażąco naruszające prawo dłużnika. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 3 lipca 2013 r. do jej siedziby w G. przybył poborca skarbowy, który w związku z nieobecnością jej prezesa, powiadomił pracowników, że prowadzi czynności egzekucyjne w stosunku do 9 automatów do soków, które mają znajdować się w jej siedzibie oraz dokonał przeszukania. Skarżąca podnosiła, że nie doręczono obecnym pracownikom żadnego nakazu ani postanowienia. Nie okazano legitymacji ani upoważnienia do czynności. Wskazano również, iż w związku z wcześniej złożonym zażaleniem na czynności egzekucyjne okazano poborcy kopię tego zażalenia. Końcowo Skarżąca zwróciła się o nakazanie przywrócenia prawidłowego porządku prawnego. Postanowieniem z [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 dalej: "u.p.e.a."). Organ powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., art. 54 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może być wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż skarga na czynność egzekucyjną, oparta na podstawie art. 54 § 1 ww. ustawy, dotyczy wyłącznie czynności typu wykonawczego. Organ nadzoru oceniając zaskarżoną czynność egzekucyjną w tym trybie skupia się wyłącznie na kwestiach formalnoprawnych, które odnoszą się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego, analizuje przepisy prawa dotyczące sposobu oraz formy dokonania tej czynności egzekucyjnej. Organ podniósł, że przedmiotowej sprawie nie podjęto czynności egzekucyjnych, które podlegają ocenie w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Wyjaśniono, że poborca skarbowy odstąpił od czynności egzekucyjnych i na tę okoliczność sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych z uwagi nieobecność w siedzibie Skarżącej członka jej zarządu. Ponadto znalazło się w nim stwierdzenie odnośnie braku automatów do soków. Nie doszło zatem do zajęcia ruchomości, zgodnie z przepisami art. 97-99 ww. ustawy, tj. nie dokonano czynności egzekucyjnej, która podlegałaby ocenie organu nadzoru, pod względem legalności dokonanej czynności egzekucyjnej. Organ wskazał, iż ocenie podlegać mogło ewentualne zajęcie ruchomości dokonane zgodnie z ww. przepisami, zastosowane jako środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wcześniej złożonego "zażalenia" na czynności egzekucyjne Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że rozpoznał wcześniejsze skargi Skarżącej z dnia 15 czerwca 2013 r. oraz z dnia 21 czerwca 2013 r. dwoma postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ww. skarg na czynności organu egzekucyjnego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżącą zarzuciła organowi nadzoru wydanie go z rażącym naruszeniem, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Minister Finansów postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał na zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną gdyż organ egzekucyjny nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że przez czynności egzekucyjne, zgodnie z art. 1 a pkt 2 u.p.e.a., rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Ustawowo dostępne organowi egzekucyjnemu środki egzekucyjne w egzekucji należności pieniężnych określone zostało w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. Organ odwoławczy potwierdził, że do czynności egzekucyjnych nie doszło z związku z odstąpieniem od zajęcia ruchomości. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego skarga na czynność egzekucyjną, złożona na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dotyczy wyłącznie czynności typu wykonawczego, zatem orzekanie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego w rozpatrywanym przypadku byłoby bezpodstawne. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie, ograniczając się do zarzutu wydanie go z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie nieprawdziwych przesłanek i informacji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. w przedmiocie skargi wniesionej na podstawie art. 54 u.p.e.a. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Tym niemniej przyjmuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2015 r. III UK 16/15 (Lex nr 1814918). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, według, którego dyspozycja art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o jakich mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pogląd taki wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 65/14 (LEX nr 1468412). Podobnie wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 (LEX nr 1497293). Jeżeli zatem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie jej stan faktyczny i prawny, wbrew stanowisku Skarżącej dawał podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie skargi na czynność egzekucyjną, opartej na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., w okolicznościach gdy nie podjęto żadnych czynności egzekucyjnych, które podlegają zaskarżeniu w tym trybie. Przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., określa, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a, przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast art. 97 § 1 u.p.e.a. uściśla, iż do egzekucji z ruchomości zobowiązanego poborca skarbowy przystępuje przez ich zajęcie. Zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego, znajdujące się zarówno w jego władaniu, jak i we władaniu innej osoby, jeżeli nie zostały wyłączone spod egzekucji lub od niej zwolnione (art. 97 § 2 u.p.e.a.). Art. 98 § 1 u.p.e.a. z kolei wskazuje, że zajęcie ruchomości następuje przez wpisanie jej do protokołu zajęcia i podpisanie protokołu przez poborcę skarbowego. Protokół podpisują także zobowiązany lub świadkowie. Zobowiązanemu doręcza się odpis protokołu zajęcia, a także odpis tytułu wykonawczego, jeżeli uprzednio nie został on zobowiązanemu doręczony (§ 2 art. 98 ww. ustawy). Jednocześnie, z godnie z art. 99 § 1 u.p.e.a. Poborca skarbowy zamieszcza w protokole zajęcia opis każdej zajętej ruchomości według cech jej właściwych, a ponadto oznacza jej wartość szacunkową, o ile przepisy § 2 i 3 nie stanowią inaczej. Przy sporządzaniu protokołu zajęcia zobowiązanemu przysługuje prawo przedstawienia rachunków i innych dowodów dla oznaczenia wartości szacunkowej zajętej ruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów zgodnie z którym warunkiem koniecznym i niezbędnym do żądania wydania ruchomości jest jej uprzednie zajęcie, które jako zastosowany środek egzekucyjny podlega ewentualnej ocenie organu nadzoru pod względem legalności dokonanej czynności egzekucyjnej. W niniejszej sprawie, poborca skarbowy odstąpił od czynności egzekucyjnych i na tę okoliczność sporządził raport o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych (k. 3 akt administracyjnych). Ponadto w notatce służbowej z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 4 akt administracyjnych) wyjaśnił powody odstąpienia od czynności egzekucyjnych). Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w sprawie nie podjęto czynności egzekucyjnych, które podlegają ocenie organu nadzoru. Skarga, o której mowa w przepisie art. 54 u.p.e.a. przysługuje jedynie na czynności typu wykonawczego, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania zastosowanego środka egzekucyjnego. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1262/07, LEX nr 501558). Jeżeli przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie art. 54 u.p.e.a. może być czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym polegająca na zajęciu ruchomości, skoro nie została ona dokonana to słusznie organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie tej skargi jest bezprzedmiotowe, bowiem nie można wnieść skargi na czynność egzekucyjną, której nie było. Jak już wskazano przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora może być zatem wnoszona na czynności o charakterze wykonawczym, środek ten nie przysługuje natomiast na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego (zob. Dariusz Jankowiak w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Komentarz 2005, wyd. Unimex, Wrocław 2005 r., str. 390). Skarga składana w trybie art. 54 u.p.e.a. powinna dotyczyć zatem konkretnej czynności egzekucyjnej, w rozumieniu przepisów u.p.e.a. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się również, iż przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a. mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżenia takich czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99 - LEX nr 43032, wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03 - LEX nr 113578). Tak więc, tylko w powyższych ramach prawnych ma miejsce wykonywana w trybie art. 54 u.p.e.a kontrola przez organy nadzoru czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organy egzekucyjne. Z kolei zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego przejawia się brakiem przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mając na uwadze powyższą definicję bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie należało zbadać czy rzeczywiście ten przedmiot nie istniał. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny nie dokonał czynności egzekucyjnej, ponieważ nie doszło do zajęcia ruchomości. W ocenie Sądu przedmiotem skargi mogła być czynność egzekucyjna o charakterze wykonawczym polegająca na zajęciu ruchomości. Skoro nie została ona dokonana to słusznie organ stwierdził, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie, bowiem nie można wnieść skargi na czynność egzekucyjną, której nie było (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1582/07, LEX nr 486254). Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zarzuty skargi za niezasadne, w oparciu o powołany wyżej art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji..