III SA/Wa 614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy od września 2010 r. do listopada 2011 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany: "Prezesem Zarządu Funduszu") dwiema decyzjami z [...] maja 2013r. określił G. Z. (dalej zwany: Skarżącym) wysokość zobowiązań w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany: "PFRON") za wrzesień, październik, listopad i grudzień 2010r. oraz za miesiące od stycznia do listopada 2012r. Skarżący pismem z 20 maja 2013r. wniósł o umorzenie powyżej wskazanych należności. We wniosku przedstawił szereg przyczyn, które spowodowały nieuiszczenie wpłat na PFRON. Uzasadniając wniosek podkreślił, że nie jest fizycznie w stanie spłacić przedmiotowych zobowiązań. Nadmienił, że ma trudną sytuację finansową i nie radzi sobie z utrzymaniem rodziny. Jest wprawdzie zatrudniony w firmie budowlanej, ale nie pracuje, bowiem jest na zwolnieniu lekarskim z uwagi na problemy z kolanem, które wymaga zabiegu chirurgicznego. Ponadto stresujący tryb życia doprowadził go do zawału serca co spowodowało pogorszenie stanu zdrowia i wpłynęło na możliwości zarobkowania. Skarżący wskazał ponadto, że wobec niego i jego żony prowadzone są egzekucje komornicze, nie posiadają mienia ruchomego nie będącego przedmiotem zastawu, nie posiadają mienia nieruchomego wolnego od zabezpieczeń, nie posiadają wierzytelności ani wkładów oszczędnościowych czy też rachunków inwestycyjnych, a działalność gospodarczą Skarżący najpierw zawiesił, a następnie z dniem 29 października 2012r. zamknął. Skarżący jest też udziałowcem w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, których upadłość nie została ogłoszona z powodu niewystarczającego majątku na poniesienie kosztów zgłoszenia do sądu wniosku o upadłość, a udziały w tych spółkach zostały zajęte przez komorników. Do wniosku Skarżący załączył m.in. kserokopie: wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej o wykreśleniu firmy G. Z. Zakład [...]; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. z [...] maja 2012r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; zawiadomienia wierzyciela o stanie egzekucji z 26 czerwca 2012r.; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z [...] września 2012r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z [...] lutego 2013r.; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla R. z [...] marca 2012r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z dnia [...] marca 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z [...] marca 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W piśmie z 5 czerwca 2013r. Skarżący podniósł, że zachodzą następujące przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe; nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto przy piśmie tym Skarżący przesłał m.in. kserokopie: postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z [...] lutego 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z dnia [...] grudnia 2012r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z [...] grudnia 2012r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z [...] lutego 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z [...] marca 2013r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji; postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z [...] maja 2013r. o ustaleniu kosztów niezbędnych do celowego przeprowadzenia egzekucji; protokołu opisu i oszacowania nieruchomości Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. z 29 listopada 2012r.; odpisów z ksiąg wieczystych oraz zaświadczenia z 30 kwietnia 2013r. o zarobkach żony A. Z.. Prezes Zarządu Funduszu decyzją z [...] lipca 2013r. odmówił Skarżącemu umorzenia zaległych wpłat na PFRON. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zarządu Funduszu powołał się na art. 49 ust. 5a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r. poz. 721 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej") zgodnie, z którym zaległości z tytułu wpłat na PFRON, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części wyłącznie w przypadku całkowitej nieściągalności. W ocenie Prezesa Zarządu Funduszu brak jest podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym do wydania decyzji umarzającej na podstawie powyższego przepisu. PFRON nie prowadzi wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego, którego nieskuteczność mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia przesłanek zawartych w art. 49 ust. 5b pkt 6-7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W tych przypadkach podstawą stwierdzenia nieściągalności jest postanowienie właściwego organu egzekucyjnego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Odnosząc się natomiast do przesłanki z art. 49 ust. 5b pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej organ wskazał, że wprawdzie nastąpiło całkowite zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, ale nie został potwierdzony brak majątku małżonka, z którego można prowadzić egzekucję. Zaświadczenie o zarobkach żony Skarżącego nie jest dokumentem wystarczającym w tym zakresie. W ocenie organu nie zachodzą również przesłanki z art. 49 ust. 5b pkt 1, 2 i 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej, gdyż żadne z tych zdarzeń nie miało miejsca w sytuacji faktycznej i prawnej Skarżącego. Natomiast art. 49 ust. 5b pkt 4 tej ustawy nie znajduje zastosowania do przedsiębiorcy prowadzącego działalność indywidualną. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podkreślił, że 18 kancelarii komorniczych potwierdziło brak majątku i środków na pokrycie kwot na wydatki egzekucyjne. Również w trzech postanowieniach komorniczych stwierdzono brak majątku żony. Skarżący wskazał też, że nie ma środków finansowych na zgłoszenie do sądu wniosku o upadłość. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Funduszu. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie również nie ma podstaw do umorzenia Skarżącemu zaległości z tytułu wpłat na PFRON, bowiem nie nastąpiła całkowita nieściągalność określona w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organ wyjaśnił, że wykładania gramatyczna nakazuje by przesłankę w postaci braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oceniać w kontekście przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego konkretnych należności (w tym przypadku wobec PFRON), które w przypadku jej wystąpienia mogą następnie zostać umorzone. Tym samym aby stwierdzić wystąpienie przesłanki z przepisu art. 49 ust. 5b pkt 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej konieczne jest uprzednie wystawienie tytułu wykonawczego oraz przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że przesłankę z punktu 7 art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej należy analizować łącznie z przepisem art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Oznacza to, iż umorzenie postępowania pozostaje zatem zależne od uznania organu egzekucyjnego, jednak podjęcie decyzji w tej kwestii powinno być poprzedzone zbadaniem, czy dłużnik posiada majątek, z którego egzekucja może być prowadzona. Z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne nie było prowadzone w odniesieniu do zaległości Skarżącego wobec PFRON organy administracji nie mają podstaw do stwierdzenia w/w okoliczności w prowadzonych przez siebie postępowaniach administracyjnych co skutkuje niemożnością uznania, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z przepisu art. 49 ust. 5b pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. W kontekście przesłanek wskazanych w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie można stwierdzić, iż złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości stanowi okoliczność pozwalającą organom administracyjnym na uznanie, iż w stosunku do Skarżącego występuje całkowita nieściągalność. Okolicznością pozwalającą na stwierdzenie całkowitej nieściągalności jest oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego a nie samo złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Z uwagi na powyższe, w obecnym stanie faktycznym przedwczesnym byłoby przyjęcie wystąpienia okoliczności, o której mowa w przepisie art. 49 ust. 5b pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, iż powody osobiste wskazane przez Skarżącego, w tym również zdrowotne, nie mogą być wzięte pod uwagę w podejmowaniu rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia zaległości wraz z odsetkami. Okoliczności te nie stanowią przesłanek stwierdzenia całkowitej nieściągalności wobec czego pozostają bez wpływu na wynik postępowania. Zatem pomimo faktu, iż decyzja w sprawie umorzenia zaległości wobec PFRON podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, to konieczną przesłanką, której wystąpienie umożliwia zastosowanie ulgi w postaci umorzenia jest zgodnie z przepisem art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej całkowita nieściągalność. Skarżący na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak chęci wyjaśnienia przesłanki zawartej w art. 49 ust. 5a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zgodził się z organem, że samo złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości nie stanowi okoliczności pozwalającej na uznanie, że występuje całkowita nieściągalność. Skarżący zarzucił jednak organowi, że nie dał mu możliwości dostarczenia orzeczenia Sądu Rejonowego P. S. w P. w sprawie z wniosku o ogłoszenie upadłości. Orzeczenie to jest zaś dokumentem kluczowym dla potwierdzenia sytuacji materialno-finansowej Skarżącego i niezbędnym do rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości wobec PFRON. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowień), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i postanowień. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r. poz. 270 - dalej "P.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając skargę w świetle przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu jako naruszające prawo, jednak z innych powodów, niż wywiedzione w skardze. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodnie z prawem odmówiono Skarżącemu umorzenia zaległych wpłat na PFRON. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 i 4, art. 49 ust. 5a i art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a tej ustawy, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b, przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Od decyzji Prezesa Zarządu Funduszu dotyczących wpłat, o których mowa w art. 49 ust. 1, przysługuje odwołanie do Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 49 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej). W myśl art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej zaległości z tytułu wpłat, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części decyzją Prezesa Zarządu Funduszu wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 5a, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.); 3) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wskazać w tym miejscu należy, że skoro art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej daje pierwszeństwo przepisom tej ustawy przed przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., zwana dalej: "O.p."), a więc przepisem art. 67a traktującym o podstawach umorzenia zaległości oznacza to, że przepis art. 67a O.p. nie jest podstawą prawną decyzji o odmowie umorzenia zaległości we wpłatach na Fundusz (PFRON). Jednocześnie nakaz istniejący w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej – nie pozwala przy umarzaniu zaległości na stosowanie jakichkolwiek innych ocen aniżeli są wskazane w cytowanym przepisie, tj. całkowitej nieściągalności. Ustawodawca w art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej enumeratywnie wymienił przypadki, gdy taka całkowita nieściągalność zachodzi. Przesłanki mogące stanowić podstawę umorzenia tworzą zamknięty katalog i niewątpliwie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Słusznie więc organy podnosiły w rozpoznawanej sprawie, że okoliczności wskazujące na trudną sytuację osobistą oraz zdrowotną Skarżącego, w świetle obowiązującego prawa nie mogą zostać uwzględnione. Sąd zwraca również uwagę, że ustawodawca używając w art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zawodowej zwrotu "mogą" przesądził, że decyzja organu administracyjnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że przy ustalonym stanie faktycznym organ ten ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla podatnika sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W takim przypadku sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ podatkowy. Przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego organ podatkowy musi jednak najpierw stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej. To z kolei obliguje do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 210 § 4 O.p.). Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2004r., sygn. akt III SA 791/2002, należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru – prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ administracyjny. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające tej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, Skarżący wystąpił o umorzenie należności z tytułu wpłat na PFRON, powołując się na przesłanki z art. 49 ust. 5b pkt 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Organy obu instancji uznały, że przesłanki te nie zostały spełnione. Uzasadniając to stanowisko stwierdziły, że w ich ocenie wykładnia gramatyczna art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nakazuje by przesłanki te oceniać w kontekście przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego konkretnych należności z tytułu wpłat na PFRON. Zatem aby stwierdzić istnienie tych przesłanek konieczne jest uprzednie wystawienie tytułu wykonawczego oraz przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego konkretnych należności wobec PFRON. W związku z tym, że nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne w odniesieniu do zaległości Skarżącego wobec PFRON, organy nie mają podstaw do stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest błędne. Z treści żadnego przepisu ustawy o rehabilitacji zawodowej nie wynika, że stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 6 art. 49 ust. 5b), a także ocena, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 7 art. 49b ust. 5b), uzależnione są od uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego należności z tytułu wpłat na PFRON. W ocenie Sądu, dla oceny zaistnienia tych przesłanek nie jest konieczne uprzednie wszczęcie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego obejmującego należności z tytułu wpłat na PFRON, jeżeli zostały wszczęte przeciwko wnioskodawcy wnoszącemu o umorzenie zaległości wobec PFRON, inne postępowania egzekucyjne i przeprowadzona została egzekucja innych zaległości publicznoprawnych (podatkowych), czy nawet innych wierzytelności nie mających charakteru publicznoprawnego, a z ustaleń organów egzekucyjnych wynika, że wnioskodawca (zobowiązany) nie posiada majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie egzekucji lub jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W takim bowiem przypadku powielanie nowych czynności egzekucyjnych tylko dlatego by formalnie kolejny organ egzekucyjny potwierdził bezskuteczność egzekucji byłoby oczywiście zbędne (por. uchwałę NSA z 8 grudnia 2008r., sygn. akt II FPS 6/08, CBOSA). Zauważyć ponadto należy, że jeżeli wolą ustawodawcy jest, aby nieściągalność należności została udowodniona w ściśle określony sposób, wprost taki wymóg przewiduje w przepisach prawa. Jako przykład należy wskazać przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U z 2014r. poz. 851 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za wierzytelności, o których mowa w ust. 1 pkt 25, uważa się te wierzytelności, których nieściągalność została udokumentowana: 1) postanowieniem o nieściągalności, uznanym przez wierzyciela jako odpowiadającym stanowi faktycznemu, wydanym przez właściwy organ postępowania egzekucyjnego, albo 2) postanowieniem sądu o: a) oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości obejmującej likwidację majątku, gdy majątek niewypłacalnego dłużnika nie wystarcza na zaspokojenie kosztów postępowania, lub b) umorzeniu postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku, gdy zachodzi okoliczność wymieniona pod lit. a, lub c) ukończeniu postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku, albo 3) protokołem sporządzonym przez podatnika, stwierdzającym, że przewidywane koszty procesowe i egzekucyjne związane z dochodzeniem wierzytelności byłyby równe albo wyższe od jej kwoty. Ponadto należy zauważyć, że przyjęcie za słuszne poglądu organów powodowałoby, że pomimo, iż obiektywnie spełnione byłyby przesłanki z art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i istniałyby dowody to potwierdzające, strona nie mogłaby wystąpić z wnioskiem w oparciu o te przepisy, tak długo jak długo organ zwlekałby z wszczęciem wobec niej postępowania egzekucyjnego z tytułu wpłat na PFRON. Zaznaczyć jedynie można, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wpłat na PFRON wystąpił w maju 2013r., a organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2013r. argumentował, że wobec Skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne dotyczące tych należności. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nawet jeżeli wobec wnioskodawcy nie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości z tytułu wpłat na PFRON, ale uprzednio zostały wszczęte postępowania egzekucyjne i przeprowadzona została egzekucja innych (publicznoprawnych lub cywilnoprawnych) zaległości, to organy rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości z tytułu wpłat na PFRON i dokonując oceny zaistnienia przesłanek z art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, winny brać pod uwagę również ustalenia organów egzekucyjnych poczynione w tych innych postępowaniach egzekucyjnych. Ponadto winny wziąć pod uwagę inne dowody, które mogą świadczyć o istnieniu lub braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także świadczące o wysokości zadłużenia wnioskodawcy, także z tytułu innych należności. Tymczasem organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę okoliczności wskazanych przez Skarżącego o stwierdzeniu bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez organy egzekucyjne wobec jego majątku oraz jego żony, ani też przedłożonych dokumentów na tę okoliczność. Organy nie dokonały tym samym oceny zaistnienia przesłanek z art. 49 ust. 5b pkt 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej w oparciu o dowody przedłożone przez Skarżącego. Zważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uzasadnił jedynie swoje stanowisko w zakresie przesłanek z art. 49 ust. 5b pkt 2, 6 i 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz ogólnie stwierdził, że nie można uznać, iż którakolwiek z przesłanek z art. 49 ust. 5b tej ustawy wystąpiła w niniejszej sprawie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w ogóle nie uzasadnił z jakich powodów uznał, że niespełniona została przesłanka z art. 49 ust. 5b pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, pomimo, że Skarżący w odwołaniu kwestionował ustalenia Prezesa Zarządu Funduszu w tym zakresie. Skarżący podniósł, że działalność została całkowicie zamknięta 30 października 2012r., a brak majątku żony został potwierdzony nie tylko zaświadczeniem o wysokości jej wynagrodzenia, jak stwierdził organ pierwszej instancji, ale także innymi dokumentami przez niego przedłożonymi. Organ odwoławczy tym samym ponownie nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy, w której decyzję wydał organ pierwszej instancji, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Podkreślenia wymaga, że zasada dwuinstancyjności postępowania została podniesiona do rangi reguły konstytucyjnej. W myśl bowiem art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określać może odrębna ustawa. Ordynacja podatkowa w art. 127 wskazuje, iż dla postępowania podatkowego przewidziane są dwie instancje. Oznacza to, iż strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu podatkowego pierwszej instancji może zwrócić się w odwołaniu do organu podatkowego drugiej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o rozpatrzenie swojej sprawy. Odwołanie należy do grupy tzw. zwyczajnych środków zaskarżenia. Zgodnie z tą zasadą, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014r., sygn. akt II FSK 779/12). Zważyć należy, że w postępowaniu odwoławczym ze względu na treść art. 235 O.p. w sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010r., sygn. akt I FSK 2004/09; dostępne CBOSA). W orzecznictwie (por. wyrok NSA z 1 października 2009 r. sygn. akt II FSK 658/08, LEX nr 5323803) i w doktrynie (por. H. Dzwonkowski, Komentarz do art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa, LEX OMEGA 43/2012) wskazuje się, że organy odwoławcze działają tak jak organy pierwszej instancji, czyli przeprowadzają postępowanie i wydają powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania jest niejako wyrazem prawa do obrony. Zasada ta znajduje szerokie rozwinięcie i konkretyzację w przepisach dotyczących odwołania od decyzji podatkowej. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza także konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach. Rozstrzygnąć dwa razy oznacza dyrektywę: rozstrzygnąć dwa razy to samo. Oznacza to, że w wyniku złożenia odwołania sprawa jest w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Stwarza to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002r. sygn. akt II SA 1861/00, niepubl.). Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 222 O.p. warunki jakim powinno odpowiadać odwołanie – odnoszą się do samego odwołania, a nie do zakresu działania organu odwoławczego. Odwołanie zachowuje zatem swoją rolę, właściwą dla postępowania administracyjnego. Jest to więc wniosek o ponowne, merytoryczne załatwienie sprawy podatkowej, a nie jedynie żądanie kontroli wydanej decyzji (por. J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 261). Jak już wskazano powyżej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania orzecznicze kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, gdyż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której decyzję wydał organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności zarzutów stawianych orzeczeniu organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010r., sygn. akt I FSK 2004/09; dostępne CBOSA). Innymi słowy istota tej zasady wyraża się w tym, że każda sprawa jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; najpierw przez organ pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania, przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy podatkowej (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydanie III, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 2000r., podobnie: NSA w wyroku z 12 listopada 1992 r., V SA 721 / 92, ONSA z 1992r. 3 - 4, poz. 95 i Lex 10311). Z kolei organ pierwszej instancji oceniając przesłankę, o której mowa w art. 49 ust. 5b pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stwierdził jedynie, że co prawda nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże nie został potwierdzony brak majątku małżonka, z którego można prowadzić egzekucję. Organ wskazał, że zaświadczenie o zarobkach żony nie jest dokumentem wystarczającym w tym zakresie. Prezes Zarządu Funduszu w ogóle natomiast nie odniósł się do pozostałych dowodów przedłożonych przez Skarżącego, z których wynika, że część postępowań egzekucyjnych prowadzona była nie tylko wobec Skarżącego, ale również wobec jego żony A. Z.. W świetle powyższego, stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, w tym przepisy: art. 121 § 1 i 2, art. 124, art. 127, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dokonały bowiem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów art. 210 § 4 O.p. W konsekwencji naruszona została zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów i zasada przekonywania. Organy zasadnie natomiast uznały, że przepis art. 49 ust. 5b pkt 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie znajduje zastosowania do przedsiębiorcy prowadzącego działalność indywidualną. Prawidłowo też organ odwoławczy stwierdził, że samo złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości nie stanowi okoliczności pozwalającej organom na uznanie, iż wystąpiła całkowita nieściągalność. W świetle bowiem art. 49 ust. 5b pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, okolicznością pozwalającą na stwierdzenie całkowitej nieściągalności jest oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 Prawa upadłościowego i naprawczego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że odmowa umorzenia zaległości podatkowych nie stwarza stanu res iudicata i na podstawie powołanych przepisów można żądać umorzenia zaległości z tytułu wpłat na PFRON tak długo, jak długo zaległość ta i odsetki istnieją. Powyższa teza znajduje uzasadnienie, jeżeli po wydaniu decyzji odmawiającej umorzenia zaległości podatkowej wystąpią okoliczności uzasadniające złożenie ponownego wniosku (gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej). Stąd organ rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości z tytułu wpłat na PFRON nie był zobligowany do zawieszenia postępowania toczącego się z tego wniosku do czasu rozpoznania wniosku o ogłoszenie upadłości przez właściwy sąd. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem wyżej podniesionych wskazań Sądu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że jeżeli organ rozpoznając ponownie sprawę uzna, że poza dowodami nadesłanymi przez Skarżącego, niezbędne do rozpoznania jego wniosku są jeszcze inne informacje i dowody, winien wezwać Skarżącego do ich nadesłania wskazując jakie dowody i informacje w ocenie organu są niezbędne do oceny zaistnienia przesłanek z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji zawodowej. Wyznaczając zaś termin na ich załączenie uwzględni czas niezbędny do ich uzyskania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu drugiego wyroku ma uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a.