III SA/Wa 625/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Kozik, sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Katarzyna Nartanowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ostatecznego stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Prezes Zarządu P., po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca lub "Spółka") na postanowienie Prezesa Zarządu P. z [...] lipca 2013 r. w sprawie stanowiska wierzyciela na zarzuty zgłoszone w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym: - uznał za bezzasadny zarzut mówiący o rażącym naruszeniu prawa procesowego w związku z faktem, iż tytuły wykonawcze o nr: [...], [...] oraz [...] z [...]czerwca 2013 r. zdaniem Strony zostały podpisane przez osoby nieuprawnione. - uznał za bezzasadny zarzut mówiący o nieistnieniu zobowiązania wobec wierzyciela z uwagi na spełnienie świadczenia przez zobowiązaną; Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z [...] sierpnia 2013 r. Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych Prezesa Zarządu P. z [...] czerwca 2013 r. o wyżej wskazanych numerach. Skarżąca podniosła między innymi, iż tytuły wykonawcze zostały wydane bezprawnie i nie spełniają wymogów formalnych zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", ponieważ zostały one podpisane przez osoby nieuprawnione oraz że zobowiązanie wobec wierzyciela nie istnieje z uwagi na spełnienie świadczenia przez zobowiązaną. Odnośnie pierwszego zarzutu przedstawionego przez zobowiązaną Spółkę mówiącego o tym, iż tytuły wykonawcze nie zostały wystawione przez Prezesa Zarządu P. tylko zostały podpisane przez osoby nieuprawnione, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społeczne oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz.421 ze. zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji" do egzekucji wpłat, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu P.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż z informacji pozyskanych z K. wynika, iż Spółka posiada również zaległości z tytułu składek Z., Prezes Zarządu P. jest w trakcie rozpatrywania złożonych przez Stronę wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Prezes Zarządy P. wskazał, że Skarżąca została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy sytuacja ekonomiczna Skarżącej umożliwia udzielenie jej pomocy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 48 a ust. 3 pkt. 1 ustawy o rehabilitacji, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Jednym z warunków uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest nie posiadanie zaległości wobec P., a zatem środki które mogłyby być uzyskane z tytułu dofinansowań nie mogą zostać przeznaczone na pokrycie zaległości wobec P. wynikających z art. 49 ustawy o rehabilitacji, jak to uczyniła zobowiązana. Poza tym postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników jest w trakcie rozpatrywania i na obecną chwilę nie można założyć, że Skarżąca spełni wszystkie warunki umożliwiające otrzymanie przedmiotowego dofinansowania. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca posiada zaległości za okres od września 2012 r. do grudnia 2012 r., tj. objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi oraz zaległości, które objęte zostały decyzjami Prezesa Zarządu P. z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. rozkładającymi zaległości na raty. Prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych jest w pełni uzasadnione i nie zawiera braków formalnych. Nie istnieje możliwość kompensacji zaległości wobec P. wynikających z art. 49 ustawy o rehabilitacji zobowiązaniami P. wobec Skarżącej, tj. środkami finansowymi pochodzącymi ze wstrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wynikającymi z art. 26 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż pojęcie "Zarządu P." jest tożsame z pojęciem "Prezesa P.a przez to, że tytuły wykonawcze w przedmiotowej sprawie mógł wystawić Zarząd P., podczas gdy przepis ten wprost stanowi, iż tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu F., 2) art. 53 ustawy o rehabilitacji, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, iż przepis ten daje Zarządowi P. uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych w imieniu Prezesa Zarządu tegoż F. a w konsekwencji, rażące naruszenie: 3) art. 27 § 1 pkt 7 w związku art. 33 pkt 10 u.p.e.a., polegające na przyjęciu przez organ, iż postępowanie może toczyć się w oparciu o wadliwie wystawione tytuły egzekucyjne. 4) art. 33 pkt 1 u.p.e.a., polegające na przyjęciu, iż postępowanie egzekucyjne może toczyć się w sytuacji, gdy roszczenie organu wygasło. Wyrokiem z 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2788/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Skarżącą postanowienie Prezesa Zarządu P. z [...] sierpnia 2013 r. uznając za zasadny główny zarzut skargi, zgodnie z którym tytuły wykonawcze z [...] czerwca 2013 r. zostały podpisane przez osoby nieupoważnione, co oznacza, że nie zostały spełnione wymogi określone w art. 27 ust. 7 u.p.e.a. Sąd wskazał, że wystawienie tytułu egzekucyjnego przez nieuprawnione osoby czyni bezprzedmiotowym badanie jego treści, co byłoby konieczne przez wzgląd na drugi z podniesionych zarzutów. Sąd wskazał jednak, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu Prezes P. naruszył art. 138 k.p.a., gdyż nie wydał rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem, lecz wydał rozstrzygnięcie o treści przewidzianej dla organu rozpoznającego zarzuty, a nie organu, który rozpoznał zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu P. wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2506/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. NSA nie podzielił stanowiska sądu I instancji. Wskazał, że na gruncie prawa publicznego nie funkcjonuje jednolity model organu administracji. W obrocie prawnym występują przede wszystkim takie organy, którym ustawodawca powierzył wprost rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jak podkreślono, zgodnie z art. 45 ust. 1 i 3a ustawy o rehabilitacji, F. jest państwowym funduszem celowym, uprawnionym do rozpatrywania i rozstrzygania spraw na podstawie także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, organami F. są Rada Nadzorcza i Zarząd. Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy w skład Zarządu F. wchodzą Prezes Zarządu F. i dwaj jego zastępcy. Prezes Zarządu P. z mocy przepisów ustawy o rehabilitacji wykonuje swoje kompetencje w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji). Są to kompetencje wyłączne dla Prezesa Zarządu P.. Następnie NSA wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy o rehabilitacji do egzekucji wpłat obowiązkowych na P. stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Prezes Zarządu F.. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe dokonanie umocowania do działania w powyższym zakresie pracowników F.. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Art. 268a kpa stanowi, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Upoważnienie może być zawarte w odrębnym dokumencie albo w zakresie czynności danego pracownika, bądź też w regulaminie organizacyjnym. W ocenie NSA, pełnomocnictwa udzielone przez Prezesa P. obejmowały swoim zakresem czynności w postępowaniu egzekucyjnym dotyczące obowiązkowych wpłat na P., o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz podpisywanie wszelkich pism w toku postępowania związanych z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a wynikających z innych przepisów prawnych. Upoważnienie do wystawiania tytułów wykonawczych wynikało również z postanowień regulaminu organizacyjnego Wydziału Wpłat Obowiązkowych P.. Konsekwencją powyższego było, że Prezes Zarządu był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, ale także powierzenia tej kompetencji podległym sobie pracownikom. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 127 § 1 i art. 144 k.p.a., w zw. z art. 17 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. NSA stwierdził, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA, rozstrzygnięcie wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, którego sentencja zawiera powtórzoną treść sentencji postanowienia wydanego przez ten organ działający jako organ pierwszej instancji istotnie zawiera uchybienie, gdyż prawidłowa sentencja rozstrzygnięcia powinna brzmieć, iż organ utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie. Niemniej jednak powyższe naruszenie przepisów prawa procesowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec tego NSA uznał za konieczne dokonanie przez sąd pierwszej instancji ponownej oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko sądu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga była niezasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, na skutek uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku WSA w tej sprawie i przekazania jej do ponownego rozpoznania temu Sądowi, Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (art. 190 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, CBOSA). Powołany przepis art. 190 p.p.s.a. wyznacza więc kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. W rozpoznanej sprawie wiążące są zarówno ocena co do tego, czy tytuły wykonawcze zostały wystawione przez osoby uprawnione (odpowiedź na to pytanie jest twierdząca), jak i co do tego, czy miało wpływ na wynik sprawy uchybienie organu drugiej instancji polegające na powtórzeniu treści rozstrzygnięcia tego organu jako organu pierwszej instancji, zamiast wskazania, że organ drugiej instancji utrzymuje w mocy swe postanowienie wydane w pierwszej instancji (odpowiedź na to pytanie jest przecząca). Ponowna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, do której zobowiązany został sąd pierwszej instancji, ogranicza się więc – z uwagi na zakres związania stanowiskiem sądu odwoławczego – do oceny, czy Prezes Zarządu P. trafnie uznał, że nie był zasadny zarzut zobowiązanej zgłoszony na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w postaci nieistnienia dochodzonej na podstawie tytułów wykonawczych należności (zarzuty, k. 14 akt adm.). W zarzutach zobowiązana podnosiła, że od sierpnia 2012 r. do maja 2013 r. składała wierzycielowi wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w trybie art. 29 ustawy o rehabilitacji. Łączna kwota dofinansowania, o którą zobowiązana wnosiła, opiewała na kwotę 191.792,81 zł. Zdaniem zobowiązanej, jej roszczenie o wypłatę powyższych kwot jest wymagalne, co oznacza, że może dojść do potrącenia tej wierzytelności z wierzytelnością drugiej strony, wskazaną w tytułach wykonawczych. Zobowiązana oświadczyła więc, że potrąca przysługującą jej należność z kwotą dochodzoną przez wierzyciela. Skoro tak, objęte tytułem wykonawczym zobowiązanie wygasło, a wiec prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne. Prezes Zarządu P. ze stanowiskiem tym się nie zgodził, zarówno wydając postanowienie w pierwszej (postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. o uznaniu zarzutu za niezasadny – k. 22 akt adm.), jak i w drugiej instancji (zaskarżone postanowienie). Sąd stanowisko to w pełni aprobuje, choć jego uzasadnienie można było nieco rozwinąć. Otóż organ wskazał, że jednym z warunków dofinansowania, o które ubiegała się Skarżąca, jest nieposiadanie zaległości wobec P., a Skarżąca zalęgłości takie posiada, a przy tym kwestia dofinansowania jest w trakcie rozpatrywania i nie można na chwilę wydawania zaskarżonego postanowienia założyć, że warunki jego przyznania są spełnione. Sąd zauważa, że przesądzające znaczenie dla oceny dopuszczalności zarzutu potrącenia ma charakter podlegających potrąceniu wierzytelności. Należności objęte tytułami wykonawczymi mają charakter publicznoprawny, są to bowiem obowiązkowe wpłaty na P. (art. 21 ustawy o rehabilitacji). Do tych należności stosuje się odpowiednio – co wprost wynika z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji – przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu F. Rzutuje to bezpośrednio na ocenę dopuszczalności zarzutu potrącenia. Skoro do obowiązkowych wpłat na P. stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, w świetle przepisów tej ustawy należy badać, czy możliwe jest potrącenie należności z tego tytułu (należności publicznoprawnej) z wierzytelnością drugiej strony – pracodawcy. Jak wynika z art. 64 O.p., zobowiązania podatkowe oraz zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa podlegają, na wniosek podatnika, potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności podatnika wobec Skarbu Państwa z tytułu: 1) prawomocnego wyroku sądowego wydanego na podstawie art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 2) prawomocnej ugody sądowej zawartej w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 417 lub art. 4172 Kodeksu cywilnego; 3) nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami; 4) odszkodowania za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, uzyskanego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego; 5) odszkodowania uzyskanego na podstawie przepisów o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz bytu Państwa Polskiego; 6) odszkodowania orzeczonego w decyzji organu administracji rządowej (§ 1). Przepis § 1 stosuje się również do wzajemnych, bezspornych i wymagalnych wierzytelności podatnika wobec państwowych jednostek budżetowych z tytułu zamówień wykonanych przez niego na podstawie umów zawartych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, pod warunkiem że potrącenie jest dokonywane przez tego podatnika i z tej wierzytelności (§2). Jak z tego wynika, wierzytelność publicznoprawna może być potrącona z wierzytelnością podatnika tylko na warunkach określonych w tym przepisie. Warunki te dotyczą zarówno wierzytelności podatnika (wzajemna, bezsporna, wymagalna), tytułu potrącenia (§ 1 pkt 1-6 i § 2), jak i warunków formalnych (wniosek o potrącenie). Dla potrącenia wierzytelności Skarżącej z należnościami z tytułu obowiązkowych wpłat na P. (objętymi tytułami wykonawczymi) nie było więc wystarczające samo tylko jej oświadczenie o potrąceniu. Potrącenie z należnością publicznoprawną nie następuje bowiem na warunkach opisanych w k.c., lecz po spełnieniu warunków przewidzianych w O.p., w tym warunków formalnych (wniosek, a nie oświadczenie), co wynika z odesłania zawartego w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Tym samym należało uznać, że zarzut potrącenia złożony przez zobowiązaną w zarzutach był nieskuteczny. Słusznie więc organ uznał, że do wygaśnięcia objętych tytułami wykonawczymi należności nie doszło, niezasadny był więc zarzut zobowiązanej nieistnienia dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności. Lakoniczne uzasadnienie organu w tym zakresie Sąd uważa za uchybienie, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).