III SA/Wa 782/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Radosław Teresiak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba (sprawozdawca), sędzia WSA Tomasz Sałek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. B. i K. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 10 stycznia 2017 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. B. oraz K. B. (dalej "Skarżący") jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi z dnia 20 maja 2015 r. na czynność polegającą na zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w P. – Wydział Komunikacji zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. o zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: 1.1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżących na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza P., obejmujących należności z tytułu podatku od nieruchomości. Na poczet należności wykazanych m.in. w ww. tytułach wykonawczych, protokołem z dnia 5 maja 2015 r. poborca skarbowy Urzędu Skarbowego w P. dokonał zajęcia ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...]. Odpis ww. protokołu zajęcia ruchomości doręczono P. B. w dniu 5 maja 2015 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Następnie zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zawiadomił Starostwo Powiatowe w P. - Wydział Komunikacji o zajęciu ww. środka transportu. 1.2. W dniu 21 maja 2015 r., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej "u.p.e.a.") Skarżący skierowali do Dyrektora Izby Skarbowej w L. pismo z dnia 20 maja 2015 r. zatytułowane "Skarga na czynności egzekucyjne". W ww. piśmie zakwestionowali czynność egzekucyjną, dokonaną w ich ocenie w dniu 12 maja 2015 r., polegającą na zajęciu przedmiotowego pojazdu. W uzasadnieniu tego pisma poinformowali o doręczeniu w dniu 7 maja 2015 r. poborcy skarbowemu kserokopii umów z dnia 21 grudnia 2014 r., dotyczących zajętego pojazdu, z których wynika w ich ocenie, że nie są jego właścicielami. Zarzucili dokonanie zajęcia ww. ruchomości z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi. 1.3. Dyrektor Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi z dnia 20 maja 2015 r. na czynność egzekucyjną. Na skutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 17 czerwca 2016 r. Minister Finansów uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. 1.4. Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor Izby Skarbowej w L. pismem z dnia 8 lipca 2016 r. wezwał Skarżących do złożenia wyjaśnień w sprawie pisma z dnia 20 maja 2015 r. zatytułowanego "Skarga na czynności egzekucyjne" w zakresie, czy to pismo stanowi skargę na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...], czy skargę na czynność dokonaną w dniu 12 maja 2015 r. polegającą na zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w P. - Wydział Komunikacji o zajęciu przedmiotowego środka transportu. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. P. B. wyjaśnił, iż pismo z dnia 20 maja 2015 r. stanowi skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...] oraz skargę na czynność dokonaną w dniu 12 maja 2015 r. polegającą na zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w P. o zajęciu przedmiotowego środka transportu. 1.5. W części dotyczącej skargi na czynność polegającą na zawiadomieniu Starostwa Powiatowego w P. – Wydział Komunikacji zawiadomieniem z dnia 12 maja 2015 r. o zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...] Dyrektor Izby Skarbowej w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania, z uwagi na brak oparcia w przepisach, aby ww. skargę rozpatrzyć w trybie przewidzianym w art. 54 u.p.e.a. 1.6. Skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. złożyli w ustawowym terminie zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w treści zażalenia okoliczności, z których, w ich ocenie wynika, że właścicielem zajętego środka transportu jest R. C. Skarżący zwrócili się o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania w Sądzie Rejonowym w R. z powództwa R. C., który zwrócił się o zwolnienie zajętego środka transportu spod egzekucji. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej "K.p.a."). 1.7. Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność zawiadomienia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone zostało zawiadomienie Starostwa Powiatowego w P. - Wydział Komunikacji z dnia 12 maja 2015 r. o zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...]. Powyższa czynność nie miała w świetle treści art. 1a pkt 2 u.p.e.a. charakteru czynności egzekucyjnej, bowiem nie zmierzała do zastosowania lub realizacji środka egzekucyjnego. Właściwa czynność egzekucyjna polegająca na zajęciu ww. środka transportu została dokonana w dniu 5 maja 2015 r., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o którym mowa w art. 1a pkt 12 lit. a ww. ustawy, tj. zajęcia na podstawie art. 97 u.p.e.a. ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...]. Konsekwencją zajęcia środka transportu podlegającego rejestracji na podstawie odrębnych przepisów, jest zgodnie z art. 98 § 4 ww. ustawy niezwłoczne zawiadomienie właściwego organu prowadzącego rejestrację o dokonanym zajęciu, co organ egzekucyjny dokonał kierując do Starostwa Powiatowego w P. - Wydział Komunikacji zawiadomienie z dnia 12 maja 2015 r. W związku z wniesieniem skargi na czynność dokonaną ww. zawiadomieniem, która w świetle treści art. 1a pkt 2 u.p.e.a. nie miała charakteru czynności egzekucyjnej, Dyrektor Izby Skarbowej w L. nie miał oparcia w przepisach, aby skargę rozpatrzyć w trybie przewidzianym w art. 54 u.p.e.a. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 77 Kpa. Uzasadniając powyższe wskazali, że organ w żaden sposób nie dążył do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził nawet podstawowego dowodu, tj. przesłuchania zobowiązanego, zaś wtedy mógłby wyjaśnić bezpośrednio wszelkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Te zaniedbanie organu doprowadziło do obecnego niekorzystnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Skarżących błędnie przyjęto, że zawiadomienie Starostwa Powiatowego nie podlega zaskarżeniu. Jest to bowiem czynność egzekucyjna dokonana przez organ egzekucyjny i jako taka także podlega zaskarżeniu, ponieważ wywiera skutki w sferze praw zobowiązanego. Ponadto organ powinien był z urzędu uwzględnić kwestię bezprawności zajęcia ciągnika samochodowego R. nr rej. [...]. Podczas bowiem zajęcia przez komornika przedmiotowej ruchomości P. B. złożył oświadczenie, że zajęta ruchomość stanowi własność R. C.. Zajęty u dłużnika ciągnik samochodowy R. stał się własnością R. C. na mocy umowy przywłaszczenia na zabezpieczenie wierzytelności z tytułu udzielonej pożyczki. W skardze Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 9 i 10 K.p.a. Zwrócili przy tym uwagę, że naruszenie art. 10 ww. ustawy, wypełnia przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 3. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolę tę inicjuje skutecznie wniesiona skarga. W wyniku kontroli sądu administracyjnego decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej zwanej "P.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 4. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalność skargi na zawiadomienie przez organ egzekucyjny Starostwa Powiatowego o czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego marki R. nr rej. [...]. 5. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. 1. W pierwszej kolejności Sąd uważa za konieczne wyjaśnienie granic niniejszej sprawy oraz zakresu rozpoznania skargi przez Sąd. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Jak stwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 227/17 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej zwanej "CBOSA") - nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Zaskarżenie decyzji (postanowienia) oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego - niejako za jej pośrednictwem - staje się ta sama sprawa, która została w decyzji (postanowieniu) rozstrzygnięta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się wyżej przedstawionym poglądem i przyjmuje go jako własny. 6.2. Jak stanowi art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. 6.3. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd jest jedynie kwestia oceny, czy zawiadomienie Starostwa o dokonaniu zajęcia jest czynnością egzekucyjną, a co za tym idzie, czy na to zawiadomienie służy skarga. W tej sprawie Sąd nie może przedmiotem swojej oceny uczynić kwestii związanych dokonaną czynnością egzekucyjną zajęcia ruchomości ani badać racji Skarżących co do praw innych osób do zajętego ciągnika samochodowego. Badając, poruszane w skardze do tutejszego Sądu, kwestie merytoryczne dotyczące czynności egzekucyjnej zajęcia ruchomości Sąd wykroczyłby poza zakres badanej sprawy administracyjnej, czym naruszyłby art. 134 P.p.s.a. 7. 1. Wyjaśniając podstawy niniejszego wyroku należy wskazać, że na podstawie art. 98 § 1 i 2 w związku z art. 53 u.p.e.a., zobowiązanemu doręcza się odpis protokołu zajęcia ruchomości. Na podstawie art. 98 § 4 u.p.e.a., w przypadku zajęcia środka transportu podlegającego rejestracji na podstawie odrębnych przepisów, organ egzekucyjny niezwłocznie zawiadamia właściwy organ prowadzący rejestrację o dokonanym zajęciu. 7.2. W art. 54 § 1 u.p.e.a. stwierdzono, że skarga na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania przysługuje zobowiązanemu. Stosownie zaś do art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Celem skargi na czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora jest negowanie jego działań faktycznych, wykonawczych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1255/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 727/12 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II FSK 730/16 (CBOSA) stwierdził, że: "Z analizowanej treści art. 1a pkt 2 ustawy egzekucyjnej nie wynika, aby przez czynność egzekucyjną rozumieć wszelkie czynności organu egzekucyjnego podejmowane w ramach toczącego się postępowania, ale tylko takie, które zmierzają, dążą do określenia jakiegoś celu, którym może być zastosowanie lub realizacja środka egzekucyjnego". 7.3. Treść art. 98 § 4 u.p.e.a. wskazuje, że zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację o dokonanym zajęciu środka transportu podlegającego rejestracji jest ściśle powiązane z czynnością zajęcia tego środka transportu. W tej konfiguracji to zajęcie środka transportu jest czynnością egzekucyjną, a zawiadomienie jest jedynie czynnością towarzyszącą czynności egzekucyjnej. Zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację jest czynnością materialno-techniczną będącą bezwzględną konsekwencją czynności zajęcia. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 98 § 4 u.p.e.a. można uznać za czynność postępowania egzekucyjnego, bo jest regulowane w u.p.e.a., ale nie można go uznać za czynność egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Gdyby każda czynność dokonywana na gruncie u.p.e.a. miałaby być czynnością egzekucyjną, to definicja w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. byłaby zbędna. 7.4. Czynności egzekucyjne są definiowane w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. poprzez ich cel, a nie poprzez podstawę prawną ich dokonania. Nie każda więc czynności dokonana przez organ egzekucyjny na podstawie u.p.e.a., jest automatycznie czynnością egzekucyjną. Zawiadomienie organu rejestracyjnego nie zawiera w sobie elementu zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego czyli zajęcia środka transportu. Poprzez zawiadomienie organu rejestracyjnego stan majątkowy zobowiązanego nie zmienia się. Poprzez takie zawiadomienie perspektywa egzekucyjnej sprzedaży środka transportu ani się nie przybliża, ani się nie oddala. 7.5. Zawiadomienie organu prowadzącego rejestrację jest czynnością materialno-techniczną będącą bezwzględną konsekwencją czynności zajęcia. Zawiadomienie następuje "w przypadku zajęcia", a więc w każdym przypadku zajęcia i następuje "niezwłocznie" po zajęciu. Na gruncie u.p.e.a. nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, że mimo dokonania zajęcia środka transportu podlegającego rejestracji zawiadomienie organu rejestracyjnego nie nastąpi lub skutki zawiadomienia zostaną zniesione lub uchylone. Oznacza to, że nie można procesowo zwalczać samej czynności zawiadomienia organu rejestracyjnego, niezależnie, odrębnie od zwalczania czynności egzekucyjnej zajęcia środka transportu. 7.6. Czynnościami egzekucyjnymi są czynności faktyczne, dla których ważności u.p.e.a. przewidziała określony rygor i formę ich dokonania oraz dalsze czynności związane z realizacją środków egzekucyjnych. Informacyjny charakter zawiadomienia, o którym mowa w art. 98 § 4 u.p.e.a oraz brak odrębnego trybu postępowania uregulowanego w ustawie nie pozwala zaliczać go do czynności o charakterze wykonawczym ani też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego, jakim jest np. zajęcie ruchomości. 7.7. Uznanie zawiadomienia organu rejestracyjnego za czynność egzekucyjną autonomiczną wobec czynności zajęcia środka transportu i podlegającą niezależnemu zaskarżeniu oznaczałoby, że można spowodować nieskuteczność zawiadomienia o zajęciu środka transportu, bez obalenia skuteczności samego zajęcia. W konsekwencji oznaczałby to, że w ewidencji środku transportu nie byłoby informacji o zajęciu środka transportu mimo, że takie zajęcie byłoby w mocy. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy nie może być akceptowany, bo godziłoby to w pewność i bezpieczeństwo obrotu gospodarczego w ten sposób, że ewidencja środków transportowych ukazywałaby stan nieprawdziwy co do stanu prawnego zajętego środka transportowego. 8. Skarga na czynności egzekucyjne wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności oraz zgodności z przepisami prawa. Sąd stwierdza, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 98 § 4 u.p.e.a. nie ma w świetle treści art. 1a pkt 2 u.p.e.a. charakteru czynności egzekucyjnej, bowiem nie zmierza do zastosowania lub realizacji środka egzekucyjnego. Prawidłową była więc odmowa wszczęcia postępowania w sprawie skargi Strony z dnia 20 maja 2015 r. uzupełnionej pismem z dnia 18 lipca 2016 r., na zawiadomienie Starostwa Powiatowego o zajęciu ciągnika samochodowego siodłowego, gdyż zawiadomienie to nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 9.1. Przytoczone ogólnie w skardze orzecznictwo i poglądy doktryny nie stanowią o zasadności skargi. Nie wskazano jakie konkretnie uchybienia organ popełnił odmawiając wszczęcia postępowania. Sąd nie dopatruje się ich z urzędu. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. 9.2. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym należy rozumieć, że przepisy Kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ze względu na szczególny charakter postępowania egzekucyjnego, rozumianego jako szereg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty, nie znajduje w nim zastosowania zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a., nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiająca im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie nie wydaje się decyzji, a ponadto Skarżący nie wykazali jakie dowody i argumenty mają w kwestii kwalifikacji zawiadomienia Starostwa jako czynności egzekucyjnej. 10.1. Sąd nie znajduje powodów do stwierdzenia, że w zaskarżonym postanowieniu naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie dopatruje się wystąpienia okoliczności naruszających prawo i mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd nie znajduje też przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości lub w części. 10.2. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało skargę oddalić.