III SA/Wa 81/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę Skarżąca – A. sp. z o. o. w W., pismem z [...] stycznia 2009 r. wniosła zarzuty wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2008 r., wystawionego M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("M.W.I.T.D."). Tytuł obejmował karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nałożoną na Skarżącą decyzją M.W.I.T.D. z [...] listopada 2008 r. Jako podstawę zarzutu wskazała art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a." Jej zdaniem egzekucja była niedopuszczalna, ponieważ wierzyciel nie przesłał ani jej, ani pełnomocnikowi upomnienia, wymaganego zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. Skarżąca powołała się na piśmiennictwo, orzecznictwo sądowe oraz pismo Ministra Finansów z 16 lutego 2005 r., w świetle którego obowiązkowe jest wysłanie upomnienia przed wszczęciem egzekucji kary pieniężnej nałożonej na podstawie ustawy o transporcie drogowy. Brak upomnienia oznacza konieczność zwrócenia tytułu wykonawczego wierzycielowi. Skoro zaś brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, należało je umorzyć i zwrócić Skarżącej wyegzekwowaną kwotę wraz z odsetkami. Ponadto Skarżąca podniosła, iż nie został skutecznie doręczony tytuł wykonawczy. Doręczono go bowiem Skarżącej, a nie pełnomocnikowi, którego umocowanie obejmowało reprezentacje przed wszystkimi organami administracji publicznej, w tym przed organem egzekucyjnym. Zgodnie zaś z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, gdy nastąpiło ono przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego. Zdaniem Skarżącej wszystkie czynności organu egzekucyjnego, w szczególności zajęcie jej konta bankowego, były zatem dokonane poza procedurą egzekucyjną. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. M.W.I.T.D. jako wierzyciel, zajął stanowisko co do zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów, a mianowicie uznał je za bezzasadne i wniósł o kontynuowanie egzekucji administracyjnej. Jego zdaniem, ponieważ egzekwowana należność pieniężna została określona w decyzją z [...] listopada 2008 r., zastosowanie miał § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie wykonawcze", w zw. z art.15 § 5 u.p.e.a. Przepisy te przewidują możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia, jeżeli należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Egzekucja kar pieniężnych nałożonych w trybie art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d." nie wymaga uprzedniego doręczenia upomnienia. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. uznał zarzuty za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej w W., postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. powyższe postanowienie uchylił w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, ponieważ stanowisko wierzyciela nie było ostateczne. Postanowieniem z [...] września 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. ponownie uznał zarzuty za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego ("G.I.T.D.") postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie M.W.I.T.D. zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów. Powołał się na art. 27 § 3 u.p.e.a., w świetle którego przesłanką dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dołączenie przez wierzyciela do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia lub podanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej braku tego obowiązku. W przedmiotowym tytule wykonawczym wskazano podstawę prawną braku obowiązku doręczenia Skarżącej upomnienia, tj. § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem organu egzekucyjnego przepis ten określa ogólną zasadę i dlatego nie wymieniono w nim wprost kary pieniężnej nakładanej na podstawie u.t.d. Kara pieniężna dochodzona na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], jest karą nakładaną w drodze decyzji administracyjnej, której nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Wynika to z art. 93 u.t.d. drogowym. W kwestii doręczenia odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi Naczelnik Urzędu Skarbowego, powołując się na art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., wyjaśnił że czynność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego wymaga osobistego udziału zobowiązanego. Pełnomocnik może go reprezentować wyłącznie w toku postępowania egzekucyjnego, w szczególności może być ustanowiony do składania zarzutów, skargi na czynności egzekucyjne itp. Dopiero od momentu skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia uregulowane są w art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). Odpis tytułu wykonawczego [...] stycznia 2009 r. doręczono Skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej, a więc w trybie określonym w art. 45 k.p.a. W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462)- dalej: "ustawa nowelizująca z 29 lipca 2005 r." oraz art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 22 ustawy nowelizującej z 29 lipca 2005 r. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 u.p.e.a. przez brak doręczenia pełnomocnikowi tytułu wykonawczego oraz upomnienia przed wszczęciem egzekucji; art. 15 u.p.e.a. w zakresie niedoręczenia zobowiązanemu (pełnomocnikowi) pisemnego upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia; art. 27 § 1 u.p.e.a. w zakresie wszczęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, do którego nie załączono upomnienia; § 13 rozporządzenia wykonawczego; art. 25 § 1 u.p.e.a. Podniosła, że wprawdzie w świetle art. 32 oraz art. 1a pkt 20 u.p.e.a. tytuł wykonawczy należy doręczyć zobowiązanemu, jednakże jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika tytuł należy doręczyć pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 18 u.p.e.a., który nie przewiduje żadnych ograniczeń w tym zakresie. Oznacza to, że art. 40 § 2 k.p.a. należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 32 u.p.e.a. Skoro w dacie przesyłania tytułu wykonawczego strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jemu należy doręczyć tytuł wykonawczy. Skarżąca wskazała, że art. 33 pkt 7 i art. 15 u.p.e.a. także stanowią o doręczeniu upomnienia zobowiązanemu. Gdyby przyjąć za wiążącą wykładnię dokonaną przez organ egzekucyjny, należało by uznać, że tam gdzie ustawa stanowi o doręczaniu pism zobowiązanemu, nie może być on reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżąca ponownie podniosła, że wbrew obowiązkom z art. 15 u.p.e.a. tytuł wykonawczy nie został doręczony ani jej, ani pełnomocnikowi. W aktach brak jest dowodu doręczenia, wymaganego w świetle art. 27 § 3 tej ustawy. Nie zgodziła się z organem egzekucyjnym, że zastosowanie miało wyłączenie przepisu ustawy przez § 13 rozporządzenia wykonawczego. Decyzja nakładająca karę pieniężną ma bowiem charakter konstytutywny, tj. powodujący powstanie zobowiązania po jej doręczeniu. Decyzja ta nie spełnia kryteriów określonych w § 13 rozporządzenia wykonawczego, co potwierdza pismo Ministerstwa Finansów z 16 lutego 2005 r., którego stanowisko obowiązany był zastosować Naczelnik Urzędu Skarbowego. Skarżąca ponownie powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Bd 100/05. Zdaniem Skarżącej, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego dysponował interpretacją art. 15 u.p.e.a. oraz § 13 rozporządzenia wykonawczego, jego działanie narusza art. 25 u.p.e.a. Ponadto Skarżąca podniosła, że wojewódzki inspektor transportu drogowego nie jest organem uprawnionym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy nowelizującej z 29 lipca 2005 r., zmieniającym art. 51 u.t.d. od 1 stycznia 2007 r., zadania Inspekcji Transportu Drogowego wykonuje G.I.T.D. i wojewoda, działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Oznacza to, że decyzję o nałożeniu kary powinien był wydać wojewoda. Do prowadzenia egzekucji uprawniony jest wyłącznie organ, który wydał decyzje stanowiącą przedmiot egzekucji, nie zaś organ upoważniony jedynie do podpisywania decyzji. Skoro zaś organ nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu, wszelkie kompetencje związane z dalszym losem decyzji spoczywają na organie uprawnionym do ich wydawania, chyba że upoważni on organ do dalszych czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy wystawił i skierował do egzekucji wierzyciel, który nie był do tego upoważniony, ponieważ jedynie właściwym podmiotem w tym zakresie był Wojewoda M.. Skarżąca powołała się na orzecznictwo. Skarżąca uważała, że organ egzekucyjny nie był związany stanowiskiem wierzyciela, ponieważ w kwestiach dopuszczalności (a nie samej zasadności i wymagalności) organ egzekucyjny sam dokonuje stosownych ustaleń. Ponadto z podanych wyżej przyczyn stanowisko M.W.I.T.D. nie jest stanowiskiem wierzyciela. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W kwestii doręczenia upomnienia pełnomocnikowi, powołał się na wykładnię językową art. 15 u.p.e.a. Wywiódł, że upomnienie należy doręczyć bezpośrednio zobowiązanemu, ponieważ to jego majątku, a nie majątku pełnomocnika, dotyczy bezpośrednie zagrożenie ingerencją ze strony państwa. Celem upomnienia jest bowiem skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Doręczenie upomnienia następuje przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem w momencie przesłania upomnienia nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne. W rezultacie nie jest również możliwe skuteczne włączenie pełnomocnika. Dopiero od momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego ustanowiony przez zobowiązanego pełnomocnik może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał wyroki sądów administracyjnych potwierdzające prawidłowość stanowiska, że kary pieniężne nakładane na podstawie u.t.d. mieszczą się wśród wymienionych w § 13 rozporządzenia wykonawczego należności, których egzekucja nie wymaja uprzedniego doręczenia upomnienia. Podkreślił odmienny charakter postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Dlatego też art. 18 u.p.e.a. stanowi jedynie o odpowiednim stosowaniu k.p.a. i tylko wtedy, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Z art. 32, art. 33 § 1-4 i art. 39 – art. 49 k.p.a. wynika, że organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie (złożenie pełnomocnictwa do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ nie może domniemywać. Od momentu zawiadomienia, organ egzekucyjny jest zobligowany doręczać pisma pełnomocnikowi i zapewnić mu udział w postępowaniu. Oznacza to, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Wcześniejsze czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego (art. 15 ust. 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.)poprzedzają postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na orzecznictwo. Odnosząc się do kwestii uprawnień wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przytoczył treść art. 51 ust. 1 u.t.d. oraz wyjaśnił, że w przedmiocie tym wypowiedział się G.I.T.D. w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że z powodu zakończenia postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do jego wstrzymania. W skardze złożonej na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie. Podniosła takie same jak w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 15, art. 27 § 1 u.p.e.a., art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 32 u.p.e.a. oraz § 13 rozporządzenia wykonawczego. Uzasadnienie powyższych zarzutów zasadniczo powtarzało uzasadnienie zażalenia. Ponieważ ani Skarżąca, ani jej pełnomocnik nie otrzymali pisemnego upomnienia, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja nie mogła być wszczęta. Wprawdzie tytuły wykonawcze zawierają informację, że upomnienia nie doręczono wobec braku takiego obowiązku zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ale przepis ten został zastosowany błędnie. Skarżąca podniosła, że postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją M.W.I.T.D. reprezentowana była przez pełnomocnika. Niektóre przepisy u.p.e.a. uzależniają powstanie skutku prawnego od skutecznego doręczenia dokumentu konkretnemu podmiotowi. Ponieważ pełnomocnik nie otrzymał odpisu tytułu wykonawczego, nie doszło do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej. Skarżąca ponownie zarzuciła wystawienie tytułu wykonawczego przez podmiot nie posiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jej zdaniem uprawnienia wojewódzkiego inspektora transportu drogowego kończą się z momentem podpisania decyzji. Ustawa nie przyznała mu uprawnienia do wystawienia tytułu wykonawczego. Skoro zaś, zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa, wystawienie tytułu wykonawczego przez podmiot nie posiadający umocowania w przepisach ustawy było niedopuszczalne, podobnie jak niedopuszczalna była egzekucja administracyjna wszczęta w oparciu o tak wystawiony tytuł wykonawczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i powtórzył przedstawioną tam argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca wniosła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, w którym dochodzona była kara pieniężna orzeczona wobec niej decyzją M.W.I.T.D. z [...] listopada 2008 r. I. Zarówno w zażaleniu, jak i w skardze Skarżąca podniosła zarzut braku uprawnień tego organu do wystawienia tytułu wykonawczego, wywodząc iż czyniło to egzekucję niedopuszczalną. Jej zdaniem organem właściwym był wojewoda, a nie wojewódzki inspektor transportu drogowego. Przepis art. 22 ustawy nowelizującej z 29 lipca 2005 r. zmienił bowiem brzmienie art. 51 u.t.d. Przed nowelizacją art. 51 określał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (oprócz G.I.T.D.) wojewódzki inspektor transportu drogowego, natomiast od 1 stycznia 2007 r. – wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Dyrektor Izby Skarbowej odnosząc się do tego zarzutu powołał się jedynie na okoliczność, że był on przedmiotem oceny G.I.T.D. w postanowieniu z [...] kwietnia 2009 r., utrzymującym w mocy postanowienie M.W.I.T.D. zawierające jego stanowisko co do zarzutów, wyrażone w charakterze wierzyciela. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarga na powyższe postanowienie G.I.T.D. została oddalona wyrokiem tut. Sądu z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 914/09. Wyrok ten nie jest prawomocny. Wywiedziona przez Skarżącą niedopuszczalność egzekucji, stanowi podstawę zarzutu egzekucyjnego przewidzianą w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Zarzutu tego Skarżąca nie podniosła w 7-dniowym terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a zatem nie mógł być on rozpatrzony w trybie przewidzianym dla rozstrzygania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Tym niemniej, uwzględniając okoliczność, że z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji, Sąd zbadał zasadność również zarzutów Skarżącej w tym zakresie. Ograniczenie się Dyrektora Izby Skarbowej do wskazania postanowienia G.I.T.D. nie mogło być uznane za właściwe ustosunkowanie się do tej kwestii. Jednakże wadliwość ta, skutkująca naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., określającego wymogi uzasadnienia postanowienia, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut Skarżącej, podważający status M.W.I.T.D. jako uprawnionego do działania w charakterze wierzyciela, nie jest bowiem zasadny. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podzielił stanowisko zajęte w ww. wyroku tut. Sądu o sygn. akt V SA/Wa 914/09. W wyroku tym stwierdzono, że stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej – właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 (zastrzeżenie nieistotne w sprawie). Zgodnie z art. 51 ust. 6 u.t.d. w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. – G.I.T.D. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Uprawnieni do kontroli drogowej inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z przewozem karę pieniężną za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy (art. 93 ust. 1 u.t.d.). Decyzja ta wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (art. 93 ust. 1a u.t.d.). W świetle powyższych regulacji zasadne było zatem stanowisko, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z [...] listopada 2008 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej jest M.W.I.T.D., jako właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Oznacza to, że tytuł wykonawczy wystawiony został przez podmiot uprawniony – wierzyciela, a zatem prowadzenie egzekucji na jego podstawie było dopuszczalne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2005/09. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając prawidłowość przedstawionego wyżej poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 u.t.d., wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r., nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. II. Niedopuszczalnością egzekucji skutkowałoby również niedoręczenie Skarżącej – jako zobowiązanemu, odpisu tytułu wykonawczego, gdyby jej zarzuty w tym względzie były zasadne. Skarżąca podnosiła, że odpis tytułu wykonawczego należało doręczyć ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, który reprezentował ją w postępowaniu przed M.W.I.T.D. i dysponował pełnomocnictwem ogólnym do działania w jej imieniu przed wszystkimi organami publicznymi, w tym przed organem egzekucyjnym. Zarzut ten nie jest zasadny. Rację ma Dyrektor Izby Skarbowej, twierdząc że dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania egzekucyjnego zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym postępowaniu. Za utrwalony w orzecznictwie można już bowiem uznać pogląd, że o wszczęciu postępowania egzekucyjnego powiadamiany być musi zobowiązany, któremu należy doręczyć odpis tytułu wykonawczego. Przepis art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. wymaga, aby pełnomocnik dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wymóg ten nie może być spełniony dopóki postępowanie nie zostanie wszczęte. Dysponowanie pełnomocnictwem ogólnym, złożonym w innym postępowaniu lub do tzw. akt rejestrowych podatnika prowadzonych w urzędzie skarbowym, nie jest wystarczające. Zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej wskazał art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., które w połączeniu z art. 61 § 4 k.p.a. wskazują, iż odpis tytułu wykonawczego jako dokument wszczynający postępowanie egzekucyjne, należy doręczyć zobowiązanemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. sygn. akt I FSK 1843/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też uczynił organ egzekucyjny w rozpatrywanej sprawie. Odpis tytułu wykonawczego oraz zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego doręczono Skarżącej 27 stycznia 2009 r., co wynika z potwierdzenia odbioru. III. Skarżąca wskazała zarzut przewidziany w art. 33 pkt 7 u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zasadności tego zarzutu upatrywała w okoliczności, że ani jej, ani ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi w ogóle nie doręczono pisemnego upomnienia, a zatem dowód doręczenia nie został dołączony do tytułu wykonawczego, jak tego wymaga art. 27 § 3 u.p.e.a. Z akt sprawy wynikało, że wierzyciel Skarżącej – M.W.I.T.D. nie doręczył jej upomnienia, w tytule wykonawczym wskazując jednakże przepis zwalniający go z tego obowiązku, a mianowicie § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy działanie takie było prawidłowe. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Co do zasady skuteczność wszczęcia i następnie prowadzenia egzekucji administracyjnej zależy więc od uprzedniego doręczenia dłużnikowi upomnienia. Ustawodawca umożliwił jednakże ustanowienie wyjątków od tej zasady. Określone one zostały w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym przez Ministra Finansów w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 15 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z § 13 pkt 1 tego rozporządzenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d., stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji M.W.I.T.D. Oparta na tym przepisie decyzja ma charakter konstytutywny. Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a. o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej ustawy, z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należało, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Skoro zatem Minister Finansów w § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nie wskazał wyłącznie orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym, ani też nie ograniczył stosowania tego przepisu do należności powstające z mocy prawa, brak jest podstaw aby ograniczenie takie wywodzić w drodze wykładni. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podzielił natomiast odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym przez Skarżąca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Bd190/2005. Pogląd ten jest odosobniony, co wynika również z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. W tej sytuacji zarówno organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego, jak i organ nadzoru – Dyrektor Izby Skarbowej, prawidłowo przyjęli, że podstawą prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia był wskazany w tytule wykonawczym § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Wskazać również należy, że organ egzekucyjny, na którego art. 34 § 1 u.p.e.a. nakłada obowiązek uzyskania stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów opartych na przesłankach z art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, z mocy art. 34 § 1 związany jest wypowiedzią wierzyciela. Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).