III SA/Wa 960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Protokolant specjalista Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. z siedzibą w W. (obecnie P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. z siedzibą w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością s.k.a. z siedzibą w W. kwotę 4.046 zł (słownie: cztery tysiące czterdzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] W. (dalej też "Prezydent" albo "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] października 2017 r. określił P. sp. z o.o. s.k.a. z siedzibą w W. (dalej też "Skarżąca", "Strona" albo "Spółka") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomość położonej w W. przy ul. [...] w wysokości od marca 2016 r. do września 2017 r. w wysokości 6 480 zł miesięcznie oraz od października 2017 r. w wysokości 7 808 zł. Spółka od powyższej decyzji wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454, dalej "ustawa"), poprzez dyskrecjonalne i niepoparte dowodami przyjęcie "szacunkowej" ilości odpadów, które powinna generować nieruchomość odnosząc się wyłącznie do kryterium powierzchni oraz art. 7, 7a i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też "SKO" albo "Organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż Skarżąca przedłożyła deklarację zmieniającą sposób odbioru odpadów na selektywny. Dodatkowo wskazała zmianę ilości odbiorów pojemnika na odpady o pojemności 1100 litrów z 133 wywozów na 4 wywozy w miesiącu. Zdaniem SKO ponad trzydziestokrotne zmniejszenie ilości wywozu odpadów mogło wzbudzić uzasadnione wątpliwości, które stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 6o ustawy. Przywołano, że w toku postępowania Organ pierwszej instancji ustalił, iż Skarżąca oprócz 4 zadeklarowanych wywozów opadów, przekazywała opady z nieruchomości przy ul. [...] firmie B. Z akt sprawy, w tym przedłożonych rachunków oraz porozumienia z dnia 2 marca 2016 r., wynikało iż ww. opady stanowiły opakowania, produkty żywnościowe nieprzydatne do spożycia, odpady z remontu i demontażu, nieorganiczne odpady. Sko zgodziło się ze stanowiskiem Organu pierwszej instancji, iż ww. opady stanowiły odpady komunalne i w konsekwencji wystąpiła przesłanka do zastosowania wobec skarżącej art. 6o ustawy. SKO przywołało, że średnia ilość odpadów komunalnych dla budynków biurowych wyniosła 158 660 litrów w miesiącu. Wskazano, iż powyższe korelowało z przesłanymi kartami wywozu odpadów przez firmę B. , gdyż zgodnie z ww. dokumentami średnia masa odbieranych odpadów stanowiących jedynie opakowania (a zatem tylko część odpadów objętych porozumieniem z [...] marca 2016 r.) wynosiła ok. 1,5 tony miesięcznie. Podsumowując SKO uznało, że Organ pierwszej intarsji zasadnie zatem zastosował art. 6o ustawy i określił Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do odwołania SKO wskazało, że Prezydent określił wysokość opłaty, przyjmując szacunkową ilość odpadów komunalnych powstającą na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zauważono, że dokonanie szacunku z założenia prowadzi do określenia przybliżonej wartości jakiejś wielkości a ustalona przy zastosowaniu tej metody wysokość przedmiotowej opłaty zawiera pewne niedokładności, które nie wpływają jednak na jej prawidłowość. Skarżąca na powyższą decyzję wniosła skargę do Sądu zarzucając jej naruszenie: - art. 6o ust. 1 ustawy, poprzez dyskrecjonalne i niepoparte dowodami przyjęcie "szacunkowej" ilości odpadów, które powinna generować nieruchomość Strony odnosząc się wyłącznie do kryterium powierzchni, które miały istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, częściową sprzeczność ustaleń i wniosków organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez Spółkę, przyjęcie dowolnej oceny dowodów lub wyciągnięcia z nich mylnych i nieuzasadnionych wniosków, brak uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz zaniechania obowiązku przekonującego uzasadnienia zawartego stanowiska, wydanie zaskarżonej decyzji niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym.Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle przywołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w sposób mający wpływ na wynik sprawy, choć nie tych przepisów, które wskazuje Skarżąca. Główną osią sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości wykonania przez Skarżącą obowiązku złożenia deklaracji i zasadności wszczęcia przez organy na podstawie art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g. postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wyższej, niż wynika to ze złożonych deklaracji. Ta kwestia sporna związana jest ściśle z kolei z oceną prawidłowości dokonania przez organy ustaleń faktycznych, które – w ocenie Skarżącej – mają charakter "dyskrecjonalny i niepoparty dowodami" w zakresie przyjęcia "szacunkowej ilości odpadów, które powinna generować nieruchomość Skarżącej" albowiem ilość ta "odnosi się wyłącznie do kryterium powierzchni". Sąd stwierdza, że przy tak zakreślonych granicach sporu oraz treści zarzutów skargi, dotyczących zarówno naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionych wad natury procesowej, w tym zwłaszcza do zarzutu "niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy", gdyż proces subsumpcji zastosowanych przez organy podatkowe przepisów prawa materialnego (u.p.c.g) jest uzależniony od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Inaczej mówiąc, warunkiem zastosowania prawa materialnego jest ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia z dokładnością pozwalającą na trafne zastosowanie prawa materialnego i przy zachowaniu gwarancji procesowych strony postępowania (z podanym wcześniej zastrzeżeniem, że naruszenia te muszą mieć istotny i relewantny prawnie wpływ na wynik sprawy). W punkcie wyjścia do dalszych rozważań w kontekście przywołanych w skardze zarzutów prawa procesowego Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie - ponieważ wydana decyzja dotyczy ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności i tym samym ma charakter zobowiązania podatkowego, o którym mowa w Dziale III Ordynacji podatkowej - zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu podlegają reżimowi ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jednocześnie Sąd zauważa, że pomimo iż autor skargi wywodzi naruszenia przepisów prawa procesowego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast ze wskazanych wyżej przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak Sąd, zgodnie z treścią przywołanego na wstępie przepisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W znaczeniu powyższego przepisu Sąd obowiązany jest bowiem z urzędu zbadać w toku sądowej kontroli czy przeprowadzone przez organy postępowanie w pełni ustala stan faktyczny sprawy niezbędny dla zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz czy nie naruszono gwarancji procesowych strony postępowania, podważających zasadę legalności działania organów podatkowych. Zasadnicze znaczenie ma tu zasada prawdy obiektywnej określona w art. 122 o.p. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Wskazaną zasadę prawdy obiektywnej – zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa sądowego - należy rozumieć, jako obowiązek organu podatkowego wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób odtworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania prawidłowych przepisów prawa. Przy czym, inicjatorem i gospodarzem prowadzonego postępowania jest organ podatkowy, który z urzędu obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dla realizacji przywołanej zasady procesowej istotne są przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego, a przede wszystkim art. 187 § 1 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, to jest starannie i merytorycznie poprawnie (art. 121 § 1 O.p.), udzielając jednocześnie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (art. 121 § 2 O.p.). Organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 124 O.p.), działając na podstawie przepisów prawa (art. 120 O.p.). Ocena całego zebranego materiału dowodowego - w kontekście tego, czy dana okoliczność została udowodniona - musi nastąpić w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 191 o.p.). Dodać również trzeba, że gromadzenie materiału dowodowego poprzez zbieranie dowodów wymaga niekiedy włączania ich postanowieniem wydanym na podstawie art. 216 w związku z art. 180 § 1 o.p. oraz, że decyzja m. innymi winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, poprzez w szczególności przytoczenie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przywołane powyżej zasady postępowania podatkowego Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy, nie tylko nie został przez organy prawidłowo ustalony, ale – jak słusznie podnosi Skarżąca – Organ odwoławczy nie odniósł się do istotnych zarzutów zgłoszonych przez Skarżącą w toku tego postępowania. Jak już zaznaczono na wstępie, zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność określenia Skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], a w szczególności, jaki charakter mają przedmiotowe odpady oraz czy są składowane w wyniku działalności gospodarczej Skarżącej. Organy przyjęły w tym względzie metodologięszacunkowego określenia odpadów wytwarzanych na wymienionej nieruchomości, jak również wstecz negonaliczenia "dodatkowej" opłaty za okres od marca 2016 roku do kwietnia 2017 i to w sytuacji, w której prawidłowość zbiórki, jak podkreśla Skarżąca, została jednoznacznie potwierdzona protokołem z kontroli z [...].04.2016 roku. W ocenie Sądu, mimo iż Organy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym w szczególności wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2015 roku (sygn. akt I SA/Lu 625/14) oraz z 17 kwietnia 2015 roku (sygn. akt I SA/Lu 1221/14) prawidłowo wskazały, że "oceny iszacunki dokonywane przez organ wydający decyzje powinny być poparte szczegółowym wyjaśnieniemstanu faktycznego, zaś przyjęty szacunek (i jego metodologia) powinno zostać poparte zasadami logiki idoświadczenia życiowego", to jednak w realiach sprawy do zasady tej nie zastosowały się. Jak bowiem słusznie podnosi Skarżąca, pomimo iż organ I instancji przyjął do oszacowania ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości Skarżącego porównawczo dane z 4 nieruchomości "o podobnym charakterze" (wg kryteriów położenia, przeznaczenia i sposobu korzystania) to jednak trudno je obiektywnie uznać za "podobne", skoro różni je zarówno powierzchnia, inny sposób korzystania każdej z nich, faktyczna ilość najemców oraz wytwarzanych odpadów. W ocenie Sądu zarzut ten wzmacnia fakt że, w szczególności, Organ I instancji nie wyjaśnił w przekonywujący sposób dlaczego przyjęta jako odniesienie "o podobnym charakterze" pierwsza z analizowanych nieruchomości o powierzchni najmu ca 44.400 m2, a więc prawie dwukrotnie "większa" od nieruchomości Skarżącej, "wytwarza" połowę mniej odpadów, bo w ilości 80.960 litrów, gdy tymczasem nieruchomości Skarżącej o pow. 22.975 m2 przypisano, że wytwarza 158.400 litrów odpadów, co tym bardziej powinno być "zweryfikowane" jeśli zważy się, że – jak podkreśla Skarżąca – "jej budynek jest wynajęty w zaledwie w 70%". Zdaniem Sądu, przyjęta jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty ilość 158.660 litrów w miesiącu odpadów komunalnych dla budynków biurowych Skarżącej – wbrew twierdzeniom Organu odwoławczego - nie koreluje też "z przesłanymi kartami wywozu odpadów przez firmę B. zgodnie z którymi to dokumentami "średnia masa odbieranych odpadów stanowiących jedynie opakowania (a zatem tylko część odpadów objętych porozumieniem z 2.03.2016r.) wynosiła ok. 1,5 tony miesięcznie", gdyż Organ posługując się kryterium "wagi" nie wyjaśnił w jaki sposób przeliczył tak ustaloną ilość do ilości odpadów określanej w litrach i to tym bardziej, że posługując się "pomocniczo" tak określonymi danymi z góry zatem przyjęto, że całość tych odpadów stanowiły śmieci bytowe (a więc niesegregowane) a nie śmieci segregowane. Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że zagadnienie to rozważać obecnie należy w kontekście zmiany stanu prawnego i wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 4a, dodanego ustawą nowelizującą. Chodzi tu o obowiązujące od 1 lipca 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19, dalej w skrócie: "Rozporządzenie"), które określa m.in. szczegółowy sposób selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony. I tak podnieść należy, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia selektywnie zbiera się: papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne, odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. W § 4 szczegółowo określono kolor pojemników i ich oznaczenie, w których zbiera się poszczególne frakcje odpadów wymienionych w § 3. W myśl § 5 Rozporządzenia wymóg selektywnego zbierania odpadów uważa się za spełniony, jeżeli: 1) na terenie gminy selektywnie zbierane frakcje odpadów zbierane są w sposób, o którym mowa w § 4, w miejscu ich wytwarzania i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, 2) pojemniki, o których mowa w § 4, oraz worki, o których mowa w § 2, zapewniają zabezpieczenie odpadów przed pogorszeniem jakości zbieranej frakcji odpadów dla przyszłych procesów ich przetwarzania. Z powyższego wynika, że obecnie istnieje normatywnie określony standard selektywnej zbiórki odpadów i w świetle przepisów Rozporządzenia sam brak wyodrębnienia strumienia odpadów komunalnych zmieszanych i zbierania go w odrębnym pojemniku, nie ma znaczenia dla oceny – czy ustawowy wymóg selektywnego zbierania odpadów jest spełniony. W tym kontekście należy dokonać stosownych ustaleń zarówno za okres od miesiąca marca 2016r. do września 2017r. (z wyodrębnieniem odpadów selektywnych za miesiące: lipiec do wrzesień 2017r.) oraz tym bardziej za okres od miesiąca października 2017r. Sąd zauważa przy tym, że jakkolwiek przepisy Rozporządzenia nie obowiązywały w okresie, którego dotyczą zaskarżone decyzje w części odnoszącej się za okres od miesiąca marca 2016r. do czerwca 2017r. , to w ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wcześniej istniały podwyższone (surowsze) wymagania w tym zakresie. Takiego wniosku nie sposób wyprowadzić na podstawie analizy przepisów u.u.c.p.g. obowiązujących w okresie objętym sporem. Jednocześnie Sąd podkreśla, że jeżeli dokonanie dalszych ustaleń faktycznych będzie z uwagi na upływ czasu niemożliwe lub z innych obiektywnych przyczyn utrudnione, organy mogą rozważyć zasadność umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. Niezależnie od powyższych uwag Sąd stwierdza, że Organ odwoławczy, który winien sprawę rozpoznać po raz drugi merytorycznie, nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego oszacowania ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomości Skarżącej i ograniczył się do stwierdzenia, iż "(...) zarzuty co do nieprawidłowości w zakresie metody ustalenia opłaty przez organ I instancji, jak i jej wysokości nie znajdują uzasadnienia"(...). Powyższe wady w zakresie ustaleń faktycznych nie pozwalają Sądowi na merytoryczne odniesienie się co do prawidłowości wydanej decyzji w kontekście zarzutów prawa materialnego. Końcowo Sąd podkreśla, że decyzja wydana na podstawie art. 6o ustawy, która zastępuje deklarację (niezłożoną lub wadliwą), co do zasady obowiązuje "na przyszłość", tj. do czasu zmiany okoliczności, które mają wpływ na jej wymiar. Organ ma uprawnienia do określenia w decyzji stawki miesięcznej i daty początkowej jej obowiązywania, nie ma natomiast uprawnień do określenia czasu w jakim określona stawka ma obowiązywać, okres ten bowiem został określony w ustawie (por. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie, I SA/Kr 122/18). Nie można jednak tracić z pola widzenia istotnej okoliczności, że w tym postępowaniu organ bada czy istnieją rozbieżności deklarowanych danych z rzeczywistym stanem faktycznym. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., I SA/Gd 559/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., I SA/Rz 396/17). W kontekście powyższych rozważań organ winien jednak odnieść się także do zarzutu Skarżącej dotyczącego "wydania decyzji wstecznie za okres od marca 2016r. do września 2017r. (..)" skoro do kwietnia 2017r. organy "nie stwierdziły nieprawidłowości w zakresie prawidłowości zbiórki odpadów (...)". Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, Sąd uznał, że w sprawie naruszono reguły prawidłowego prowadzenia postępowania, w tym w szczególności art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 191 o.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie zebrano bowiem pełnego materiału dowodowego dla ustalenia istotnych dla niej okoliczności dających podstawę do prawidłowego określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ w ponownym postępowaniu winien zatem uwzględnić wskazania i ocenę przyjętą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy czym wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Jednocześnie, w ocenie Sądu, naruszono przepisy art. 127 O.p. w zakresie obowiązku – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - dwukrotnego, merytorycznegorozpoznaniusprawyprzezorgany obu instancji. Organodwoławczy powinien bowiem nie tylko kontrolować zgodność z prawem i celowość decyzji organu I instancji, ale musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i w trakcie ewentualnego postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, wydać w sprawie jeszcze jedno rozstrzygnięcie. Organ ten może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie faktycznego jakie zachodzą w sprawie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej a rozstrzyganiem przez organ odwoławczy, z którego to obowiązku – jak wskazano wcześniej – Organ ten nie wywiązał się.W istocie SKO nie przeprowadziło bowiem postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznało ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie, w tym nie odnosząc się do istotnych zarzutów odwołania od decyzji I instancji. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów postępowania obejmujący wpis od skargi w kwocie 429 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 3.600 zł.