IV SA 1531/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), As. WSA Bogusław Cieśla,, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 na rozprawie sprawy ze skargi I. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 Nr [...] w przedmiocie nakazania przedstawienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji inwentaryzacyjnej obiektu budowlanego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał I. i S. K.: "opracowanie dokumentacji inwentaryzacyjnej (geodezyjno-budowlanej) z oceną stanu technicznego realizowanego budynku mieszkalno-usługowego w terminie do dnia 5 listopada 2001 r.". Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podczas kontroli w dniu [...].08.2001 r. stwierdzono, że roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r. Wcześniej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzone roboty budowlane przy w/w obiekcie. I. i S. K. (inwestorzy) złożyli odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] października 2001 r. nie zgadzając się z oceną organu nadzoru budowlanego, że dokonane odstępstwa w sposób istotny odbiegają od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zarzut o podniesieniu budynku z przodu o 90cm kwestionują w całości. Ich zdaniem, wykonanie inwentaryzacji nakazanej decyzją, naraża inwestorów na koszty i byłoby jednocześnie przyjęciem (akceptacją) tych zarzutów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego opracowanie: - inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych, - oceny stanu technicznego wraz z oświadczeniem o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, - projektu zagospodarowania działki uwzględniającego rzędne wysokości terenu, w terminie do 12.04.2002 r. W uzasadnieniu decyzji, organ uznał odwołanie za niezasadne, gdyż mając na uwadze dokonane odstępstwa, organ pierwszej instancji słusznie nakazał przedłożenie odpowiednich dokumentów. W ocenie organu odwoławczego, dokonane odstępstwa noszą znamiona istotnych. Budynek jest w stanie surowym zamkniętym, a pozostałe do wykonania roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, ponieważ wraz z dokonanymi odstępstwami niewątpliwie doszło do zmiany pierwotnego projektu zagospodarowania działki i dodatkowo należało nałożyć obowiązek opracowania projektu zagospodarowania działki. I. i S. K. złożyli na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która ich zdaniem, narusza: - art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że mają miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, - art. 80, 107 § 3, 139 w związku z art. 136 kpa. Brak było też podstaw do wstrzymania robót budowlanych, gdyż faktycznie budowa została zakończona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazano to w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, organy zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w postępowaniu dowodowym, czym rażąco naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (ocen technicznych, ekspertyz, opinii, projektów) winno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia dowodowego, a nie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, który ma zupełnie inne przeznaczenie. W przypadku kiedy organ dokona wstępnych ustaleń, że mają miejsce okoliczności określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien oprócz wstrzymania robót budowlanych, jeżeli uzna to za konieczne, zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w celu rozszerzenia postępowania dowodowego. Dopiero po tym, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ powinien podejmować określone działania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bowiem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może polegać na nakazaniu przedstawienia określonych dokumentów. Samo przedstawienie określonych dokumentów, nie może bowiem doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 5.12.2000 r. II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002 nr 2, poz. 71; wyrok NSA z dnia 28.09.2000 r. II SA/Lu 930/99; wyrok NSA z dnia 16.01.2001 r. II SA/Kr 1556/00 nie publikowane). W oparciu o w/w przepis, organ może wydać jednokrotnie decyzję i po przedstawieniu żądanych dokumentów w określonym terminie, niezależnie od ich treści, musi wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego). Takie rozumienie tego przepisu wypaczałoby całkowicie jego ratio legis. Wykorzystując przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, organ zamyka sobie drogę do wydania decyzji w oparciu o ten przepis, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w znaczeniu konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest odpowiednikiem art. 36 ust. 2 pkt 3 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym należy wskazać na przepisy o postępowaniu, zgodnie z art. 104 kpa, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i wydanie decyzji załatwia sprawę. Zaś postanowienie zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie sprawy lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle powyższych przepisów chyba nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co zwalnia Sąd z merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zarzuty podnoszone przez skarżących w sprawie wstrzymania robót budowlanych, nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. służyła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z zawartym tam pouczeniem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.