IV SA 3181/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędziowie asesor WSA Bogusław Cieśla, sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi M. i L. M. oraz E. i S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na inną osobę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, II. stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r., III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Burmistrz Gminy [...]decyzją nr [...]z dnia [...] września 1998 r., zatwierdził projekt budowlany i zezwolił A. N. na budowę budynku biurowego z przyłączami, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. P.w W.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. A. M., A. i L. Z., B. i W. M.. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań, decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyli: M. A. M., E. D.a T. i W. M.. Sąd wyrokiem z dnia 8 września 1999 r. (sygn. akt NSA 278/99) uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] (po w/w wyroku) po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia[...]września 1998 r., decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na którą M. M., E. T. i W. M. wnoszą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA 493/00). Wówczas Wojewoda [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wydaje decyzję nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r., która uchyla własną decyzję nr [...]z dnia [...] listopada 1999 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji nr [...]z dnia [...] października 1998 r. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek inwestora – A. N., wszczyna postępowanie na podstawie art. 157 § 2 kpa i decyzją z dnia[...]czerwca 2000 r. ([...]) stwierdza nieważność decyzji nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek E.D. T., B. i W. M. oraz M. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymuje w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r. Na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., M. M., E. T. i W. M. wnoszą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 maja 2001 r. (sygn. akt 1744/00) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia[...]czerwca 2000 r. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego, stwierdził prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją nr [...]z dnia [...] września 1998 r. projektu budowlanego. w związku z czym, postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2001 r. wstrzymał roboty budowlane a następnie działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2001 r., nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i działania organów nadzoru budowlanego, Burmistrz Gminy [...]decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2001 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i art. 163 kpa, uchylił: własną decyzję nr [...]z dnia [...] września 1998 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzję nr [...]z dnia [...] grudnia 2000 r. przenoszącą w/w pozwolenie na budowę na firmę "L." s.c. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: E. i S. T., M. i L. M. oraz B. i W. M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucają, że decyzja jest niekompletna i narusza ich interes. Budowa biurowca była realizowana bez ważnego pozwolenia na budowę i niezgodnie z decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r. i z dnia 17 maja 2001 r., które dla organów były wiążące, powinna być wydana decyzja uwzględniająca przepisy art. 50, 48 i 51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w [...] dni po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2001 r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Ponadto zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...]z dnia [...] września 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając odwołanie za bezzasadne. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli M. i L. M., E. i S. T. oraz B. i W. M., których skarga została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt IV SA 3180/01). Skarżący w powyższym piśmie w całej rozciągłości podtrzymują zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 11.06.2001 r. Proszą ponadto o zwrócenie uwagi na działania organów nadzoru budowlanego, które dopuściły do realizacji samowoli budowlanej, co doprowadziło do wykonania inwestycji w ponad 50% i co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla skarżących. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi. W dniu 06.02.2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, którą uchylono decyzję nr [...]z dnia [...] września 2001 r. oraz decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji nr [...]z dnia [...] września 1998 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda wyjaśnia, iż w dniu [...] maja 2001 r., w którym Burmistrz Gminy [...]podjął decyzję nr [...], decyzja pozwalająca na budowę nr [...]z dnia [...] września 1998 r. była już wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2001 r. (sygn. akt IV SA 1744/00). W dniu wydania decyzji nr [...]z dnia [...] września 2001 r. Wojewoda [...], nie wiedział o powyższym fakcie, gdyż nie posiadał pełnej dokumentacji sprawy. Jak ustalono w rejestrach wpływu skarg do Sądu i na podstawie wyjaśnień skarżących – M. i L. M. w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nie została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższymi okolicznościami, mającymi miejsce po dacie wniesienia skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd zwrócił się do skarżących z zapytaniem czy w dalszym ciągu podtrzymują swoje skargi, na co nie udzielono odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). W opisanej powyżej sprawie, zaskarżona decyzja (z dnia [...] września 2001 r.) została decyzją z dnia [...]grudnia 2002 r. formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, co mogło by stanowić podstawę do umorzenia postępowania sądowego. Ponieważ jednak decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. została wydana po dacie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd jest zobowiązany do skontrolowania w pierwszej kolejności tej ostatniej decyzji, na co pozwalają przepisy art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie z wykładnią art. 35 ust. 4 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wielokrotnie dokonywaną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, uprawniony jest do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie jest zaś dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.01.1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/98; glosa aprobująca L. Żukowskiego, OSP 2000, nr 5, poz. 81; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.01.2000 r. sygn. akt V SA 909/99. Lex nr 50134, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Decyzja wydana w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powinna uwzględniać skargę w całości, jest to podstawowy warunek orzekania w tym trybie. Jak wynika z analizy osnowy decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r. i dokładnej analizy skargi z dnia 24.09.2001 r., nie można powiedzieć, że w/w decyzja uwzględnia skargę w całości, gdyż uchyla decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. tylko w części. Tymczasem w skardze z dnia 24.09.2001 r. skarżący podtrzymywali zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 11 czerwca 2001 r., w którym żądali stwierdzenia nieważności w/w decyzji nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. W związku z powyższym, decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r. nie odpowiada warunkom określonym w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto należy zauważyć, że w/w decyzja została wydana w wyniku wznowienia z urzędu postępowania, postanowieniem Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r., wskutek czego, również w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. organ powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 38 ust. 2 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Takie powołanie podstawy prawnej jest błędne, gdyż nie można łączyć ze sobą tych dwóch trybów, które wzajemnie się wykluczają, bowiem od decyzji wydanej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa służy odwołanie do organu wyższej instancji a na decyzję wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym służy skarga do sądu administracyjnego. Z powyżej omówionych przyczyn, w ocenie Sądu, decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy z dnia [...] maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe rozstrzygnięcie otwiera ponownie drogę do rozpatrzenia skargi na decyzję Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] września 2001 r. Zgodnie z art. 134 wcześniej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązującej w dacie orzekania), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału, należy uznać za zasadną skargę w części podtrzymującej zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 11.06.2001 r. a odnoszące się w konsekwencji do decyzji nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. Istotnie ta ostatnia decyzja w części uchylającej decyzję nr [...]z dnia [...] września 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotyczyła decyzji, która wcześniej została wycofana z obrotu prawnego, a stało się to na skutek wydania decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r., a następnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2001 r. sygn. akt NSA 1744/00. Tak więc zaskarżona decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia[...]września 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji nr [...]z dnia [...] września 1998 r. została wydana w warunkach określonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Należy jednak zwrócić uwagę, że decyzja nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. wydana w oparciu o przepis art. 36a i art. 163 kpa, uchylała również decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., która nie była decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i nie była wcześniej uchylona przez inną decyzję administracyjną. Decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. została wydana na podstawie art. 40, a nie na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, co zasadniczo różni te dwie decyzje w zakresie dalszych konsekwencji prawnych. Konsekwencje prawne wynikające z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą odnosić się do decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, która nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu tego przepisu. W oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i art. 163 kpa można w określonych okolicznościach uchylić decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę, nie można jednak w oparciu o te same przepisy, uchylić decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, przenoszącej na rzecz innej osoby pozwolenie na budowę. W sytuacji, kiedy zostanie uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę, wzruszenie ostatecznej decyzji przenoszącej na rzecz innej osoby pozwolenie na budowę powinno się odbyć w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.12.1998 r., sygn. akt 485/98, ONSA 2000, z. 1, poz. 18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.0-7.2002 r., sygn. akt II SA/Gd 441/00 i glosa W. Chróścielewskiego i A. Korzeniowskiej, OSP 2004, nr 2, poz. 14). W niniejszej sprawie nie mógł również mieć zastosowania art. 163 kpa, bowiem brak było przepisu szczególnego pozwalającego na uchylenie lub zmianę decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego jest aktem formalnym, decyzją zmieniającą adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, sama zaś nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Z chwilą wydania decyzji zmieniającej na podstawie art. 40, w obrocie prawnym zaczyna obowiązywać niejako nowa decyzja o pozwoleniu na budowę tzn. pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę adresowana do innej osoby. Rodzi się wiec wątpliwość, czy w dalszym ciągu w obrocie prawnym jest jeszcze pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, chyba nie, bowiem w przeciwnym razie istniałyby jednocześnie dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące tej samej inwestycji, skierowane do dwu różnych podmiotów. W tej sytuacji nasuwają się kolejne pytania, czy w ogóle Burmistrz Gminy [...]mógł decyzją z dnia [...] maja 2001 r. na podstawie art. 36a Prawa budowlanego i art. 163 kpa uchylać decyzję o pozwoleniu na budowę (gdyby nawet wcześniej nie była uchylona) jako akt z dnia [...] września 1998 r., skoro została zmieniona decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2000 r. Poza tym należy zauważyć, jak wynika z porównania dat, w/w decyzja zmieniająca z dnia [...] grudnia 2000 r. została wydana już po uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] września 1998 r., co nastąpiło decyzją Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r. Tak więc decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniała decyzję o pozwoleniu na budowę, której od prawie 1 roku już nie było w obrocie prawnym. Czyli w świetle prawa, przeniesienie pozwolenia na budowę na innego adresata (inwestora) nigdy nie nastąpiło. Jest to jeszcze jeden argument przemawiający za tym, że od samego początku decyzja nr [...]z dnia [...] grudnia 2000 r. była dotknięta wadą i jako takiej, nie można było jej uchylać w trybie art. 163 kpa w związku z art. 36a Prawa budowlanego, gdyż w takim przypadku mają pierwszeństwo inne tryby nadzwyczajne uregulowane w rozdziałach 12 i 13 kpa (art. 145, 156 kpa). Przepis art. 163 kpa jest przewidziany do uchylenia lub zmiany decyzji niewadliwych podobnie jak przepisy art. 154 i 155 kpa. Nie ma też chyba wątpliwości, co do tego, że decyzja oparta na przepisie art. 40 Prawa budowlanego, może być wydana tylko wtedy, kiedy w obrocie prawnym pozostaje jeszcze decyzja o pozwoleniu na budowę (ostateczna), która ma być przeniesiona na rzecz innej osoby. Wreszcie należy również zauważyć, że decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego powinna w swojej osnowie zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne – przenoszące decyzję o pozwoleniu na budowę na inną osobę, a nie wyrażać zgodę na takie przeniesienia tak, jak to zrobiono w decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2000 r. Zgodnie z brzmieniem art. 40 Prawa budowlanego, zgodę na przeniesienia decyzji na inną osobę wyraża strona – adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ podejmuje rozstrzygnięcie władcze w tym przedmiocie. Powyższe rozważania wskazują na to, że decyzja Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] września 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. w części dotyczącej uchylenia decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2000 r. została wydana w warunkach określonych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa – rażące naruszenie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i art. 163 kpa. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy [...]nr [...]z dnia [...] maja 2001 r. zostały wydane z okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.