IV SA 3236/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Mazur, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] lipca 2002r, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. W. kwotę 800 zł ( osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., umorzył na podstawie art.105 § 1 kpa postępowanie z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1976r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 6,76 ha położonego we wsiach: w S. ( 5,66 ha) i w O. ( 1,10 ha) w woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa może występować jego były właściciel lub jego spadkobiercy. J. W. nie przedłożył prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu – K. W. - właścicielu gospodarstwa oraz dokumentów ( aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej) potwierdzających prawo własności K. W. lub skarżącego do gospodarstwa położonego we wsi S. o pow. 5,66 ha. W tej sytuacji postępowanie umorzono. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. zarzucił, że błędne jest stanowisko organu co do braku po jego stronie legitymacji procesowej, skoro w postępowaniu w sprawie przejęcia gospodarstwa organ administracji uznał go za stronę postępowania, doręczając mu decyzję. Stwierdzenie przez organ, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jest w ocenie skarżącego, rażącym naruszeniem przepisów procesowych art. 10, art. 12, art. 77§ 1 i art. 157 § 3 kpa. Jeżeli organ uznał, że osoba inicjująca to postępowanie nie ma legitymacji procesowej, to winien wezwać ją do uzupełnienia wniosku, a tego nie uczynił. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że skarżący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego prawo własności do gruntów o pow. 5,66 ha, a dokumentu tego nie może zastąpić prawomocne postanowienie sądu z dnia [...] października 2002r. o nabyciu spadku po K. W. Ponieważ J. W. na mocy aktu własności ziemi z dnia 30 stycznia 1975 wydanego przez Naczelnika Powiatu w G. stał się właścicielem innej nieruchomości o pow. 1,10 ha położonej we wsi O., a więc tylko części przejętego gospodarstwa, to nie był legitymowany do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa o pow. 6,76 ha, składającego się z gospodarstwa o pow. 5,66 ha położonego we wsi S. oraz z ww. gospodarstwa o pow. 1,10 ha. Ocena w trybie nadzoru decyzji o przejęciu tego gospodarstwa jako opuszczonego będzie możliwa dopiero wtedy, gdy zostaną przedłożone dokumenty własnościowe całego gospodarstwa rolnego o pow. 6,76 ha. W skardze na powyższą decyzję J. W. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 127 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa. Niedopuszczalne jest umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 1 kpa. Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa zostały wydane z naruszeniem art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 157 § 3 oraz art. 107 § 3 kpa, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast umorzyć postępowanie powinien wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 200 lr. rozpatrzyć merytorycznie. Jeżeli zaś organ nie miał dokumentów uzasadniających prawo własności do całego gospodarstwa rolnego o pow. 6,76 ha, jak też dokumentu potwierdzającego legitymację procesową skarżącego do bycia stroną w tym postępowaniu powinien, w toku ponad 10-letniego postępowania, zobowiązać skarżącego do uzupełnienia tych braków. Ponadto podniesiono, że organ nadzoru pominął zarzut, iż we wniosku o unieważnienie wskazywano, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1976r. została wydana z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 139 kpa ( reformationis in peius), albowiem w wyniku rozpatrzenia odwołania J. W. przejęto nie tylko gospodarstwo o pow. 5,66 ha, które zostało przejęte decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] czerwca 1976r., ale także gospodarstwo o pow. 1,10 ha, stanowiące własność J. W. Z tych powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...].07.2002r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 3 kpa, na skutek złożenia przez J. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2002r., umarzającą na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie wywołane żądaniem J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1976 r. o przejęciu na Skarb Państwa jako opuszczonego gospodarstwa o pow. 6, 76 ha, składającego się z gospodarstwa o pow. 5,66 ha położonego we wsi S. oraz gospodarstwa o pow. 1,10 ha położonego we wsi O. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem odwoławczym, przysługującym tylko w przypadku wydania orzeczenia w pierwszej instancji przez organ naczelny ( centralny) lub samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że do rozstrzygnięcia wniosku będzie miał wprost zastosowanie przepis art. 138 § 1 kpa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją wydaną w pierwszej instancji. Istota decyzji wydanej przez organ naczelny w drugiej instancji polega na merytorycznym rozpoznaniu sprawy i zweryfikowaniu swojego stanowiska zajętego w poprzedniej decyzji. Jeżeli rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji jest prawidłowe w ocenie organu rozpatrującego sprawę ponownie, to organ odwoławczy, w tym przypadku organ naczelny, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje w mocy własną decyzję. Jeżeli rozstrzygnięcie tego organu wydane w pierwszej instancji było wadliwe, to stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ naczelny wydaje decyzję uchylają własną decyzję i orzeka co do istoty. Podkreślenia wymaga, że pojęcie strony użyte w art. 61 § 1 i art. 157 § 2 kpa ma inne znaczenie niż pojęcie strony jako podmiotu wnoszącego środek odwoławczy -podmiotu który był adresatem decyzji pierwszej instancji. Przy wszczęciu postępowania w pierwszej instancji organ administracji powinien zbadać, czy występujący z żądaniem może zająć stanowisko strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kp., tzn. czy ma interes prawny wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Inna jednak jest sytuacja procesowa, kiedy odwołanie wnosi podmiot, który był uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji albo adresatem decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której -umarzając postępowanie - zakwestionowano jego przymiot strony (w rozumieniu materialnoprawnym) w sprawie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), prawo to przysługuje stronie w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym). Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i decyzja wydana na tej podstawie kończy sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpić może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe na skutek wycofania wniosku przez stronę tego postępowania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją, a wręcz przeciwnie - w toku prowadzonego ponownie postępowania zostały wyjaśnione wątpliwości co do przymiotu strony J. W., które legły u podstawy wydania przez organ naczelny pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2002r. Skarżący przedłożył prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu K. W., w tym gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku. W tych okolicznościach J. W., miał prawo oczekiwać od organu naczelnego, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zostanie wydane rozstrzygnięcie stanowiące wyraz merytorycznego rozstrzygnięcia co do zasadności umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa decyzją z dnia [...] lipca 2002r., wydaną przez ten organ w pierwszej instancji, a nie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w drugiej instancji. Organ naczelny, wydając zaskarżoną decyzję, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania " z art. 127 § 3 kpa", pozbawił prawa adresata decyzji –J. W.- do zweryfikowania uprzednio zajętego stanowiska w ramach zagwarantowanego przez ustawodawcę środka zaskarżenia, a tym samym dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 kpa. Przechodząc do oceny pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2002r., wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, umarzającej na postawie art. 105 § 1 kpa postępowanie z wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1976r., należy podnieść, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym rodzajem postępowania administracyjnego, do którego odnoszą się szczególne regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące zwłaszcza formy decyzji wydawanej w razie uznania, że występują przeszkody do uruchomienia tego trybu. Stosownie do postanowień zawartych w art. 157§ 3 kpa, w razie stwierdzenia niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, winna być wydana decyzja o odmowie wszczęcia tego postępowania. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest bowiem wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie ( legitymacji strony) lub wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie ( por. wyrok NSA z 9 stycznia 1996r. S.A./Wr 1541/99, niepublikowany oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2000, s.676 ). W orzecznictwie, jak też w literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, iż stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu nieważnościowym jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994r., II S.A. 2164/92, ONSA 1995/1/32). Tymczasem, w niniejszej sprawie, organ naczelny zignorował fakt, że J. W. był stroną postępowania prowadzonego przez organy administracyjne w sprawie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na Skarb Państwa i że decyzje wydane w tym postępowaniu zostały mu doręczone. Zatem wydanie przez organ naczelny wyżej wskazanej decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy skarżący uprawniony był do domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego było wadliwe. Trafnie zostało podniesione w skardze, że jeżeli organ po otrzymaniu wniosku strony, miał wątpliwości co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, to powinien -stosownie do art. 64 § 2 kpa wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku dokumentem potwierdzającym jego następstwo prawne w stosunku do byłego właściciela przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Również na podstawie tego przepisu obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł własności K. W. do gospodarstwa o pow. 5,66 ha położonego we wsi S. Zaniechanie organu nadzoru wyjaśniania tych kwestii przez okres ponad dziesięciu lat, jak słusznie podniesiono w skardze, stanowi naruszenie art. 10, art. 12, art. 61 § 3, art. 64 § 2 kpa. Ponadto podnieść należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie spełnia wymogu z art. 107 § 1 kpa, gdyż w podstawie prawnej nie podano w oparciu o jakie przepisy prawa wydano rozstrzygnięcie. Pominięcie w podstawie prawnej przepisów prawa stanowi naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 6 kpa. W związku z tym ,że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2002r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa wyżej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr poz. 1271 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.