IV SA 4000/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, As. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i E. J. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowę szamba na działce o nr ew. [...] k.m. [...] położonej w C. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. G. Postanowieniem z dnia [...] września 1998 roku Nr [...] Wojewoda [...] uznał odwołanie za niedopuszczalne stwierdzając, że nie posiada on przymiotu strom w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 roku Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 roku. Postanowienie to zostało przez A. G. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 08 kwietnia 1999 roku A. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 roku. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 roku Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...] wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnego jak i proceduralnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. G. podnosząc zarzut że w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku był on stroną postępowania i bezpodstawnie odmówiono mu prawa w nim udziału. Naruszony został w ten sposób art.28 kpa. Nadto podniósł zarzut że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1998 roku jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co stanowi naruszenie art.34 ust. 1 pkt.3 i 4 oraz art.35 ust.1 pkt.1b Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z naruszeniem art.157 § 2 kpa, gdyż wszczęte zostało na żądanie podmiotu nie będącego stroną w sprawie. A. G. nabył tytuł prawny do nieruchomości będącej nieruchomością sąsiednią objętą pozwoleniem na budowę dopiero w dniu [...] lipca 1998 roku tj. po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w C., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku. W związku z powyższym zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...] Prezydenta Miasta nie był on stroną postępowania. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. G. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2002 roku. sygn. akt SA 410/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999 roku. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru rozpoczyna nowe postępowanie i posiadanie przymiotu strony podlega ocenie na dzień złożenia żądania w trybie art. 157 § 1 kpa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. A. G. jako następca prawny właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na rozbudowę miał przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku Nr [...] po ponownym rozpoznaniu odwołania A. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 roku Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, wprawdzie, że nie można podzielić tej części uzasadnienia decyzji Wojewody [...] w której stwierdzono, że A. G. nie posiada przymiotu strony to jednak decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...] nie narusza prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. G. podnosząc zarzut, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał należycie dokumentacji budowlanej, nie dokonał lustracji na terenie budowy i nie dokonał oceny zgodności z decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego pozwolenie na budowę w sposób rażący narusza decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zaś realizowany budynek wykazuje odstępstwa od projektu budowlanego i jest samowolą budowlaną. Do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dołączona była mapa w skali 1: 1000 na których zaznaczono teren rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego usytuowanie budynku zaznaczone na mapce dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest odmienne od tego jakie wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2000 roku. sygn. akt II SA/Ka 2197/98 uchylił postanowienia Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku nie stwierdzając naruszenia prawa. Decyzję tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G. Wyrokiem z dnia 06 grudnia 2002 roku. sygn. akt II SA/Ka 277/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy W Katowicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się o zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku. Zdaniem Sądu zatwierdzony projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania terenu sporządzony został nie na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz na kserokopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Część rysunkowa nie zawiera danych co do odległości projektowanej inwestycji od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich co narusza §8 ust.3 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (MP Nr [...] poz. [...]) obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Organ wydający pozwolenie na budowę w uzasadnieniu decyzji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do wysokości budynku, jego odległości od zabudowy sąsiedniej jak również brak jest jakichkolwiek rozważań co do zachowania wymogu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o zachowaniu ograniczeń co do maksymalnej powierzchni zabudowy określonej na 30 % działki. Braki te powodują, że stwierdzenie organu odwoławczego, iż projekt budowlany jest zgodny z prawem jest całkowicie dowolne. Nadto zdaniem Sądu naruszony został przy wydawaniu pozwolenia na budowę art.32 ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana zostało na rzecz M. J. co oznacza, że jego żona E. J. nie była uprawniona do uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę także E. J., która nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia, a M. J. nie powołał się na fakt działania w imieniu żony. Działka nr [...] k.m. [...] stanowi współwłasność ustawową M. i E. J. To zdaniem Sądu powoduje, że M. J. nie wykazał tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2003 roku Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wady decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach są wadami, które mogą być podstawą uchylenia decyzji w przypadku jej zaskarżenia w zwykłym toku instancji. Nie zostały one rozważone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niemniej jednak rodzaj tych uchybień nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lutego 1998 roku Nr [...]. W wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku. sygn. akt V SA 463/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa art. 2 Konstytucji). Nie będzie zatem dopuszczalne przerzucanie na stronę postępowania administracyjnego skutków biednego działania administracji. polegającego na braku wskazania na czym w konkretnej sprawie polegał "rażący" charakter naruszenia prawa, a tym bardziej braku staranności w stwierdzeniu faktów uzasadniających wniosek o naruszeniu prawa w ogóle". Z kolei w wyroku z dnia 11 sierpnia 2000 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą". Nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty skarżącego, że budowa była realizowana niezgodnie z projektem budowlanym. Zarzuty tego typu, o ile znalazłyby potwierdzenie w rzeczywistości mogą być podstawą do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. Również zarzut, że usytuowanie budynku zaznaczone na mapce dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest odmienne od tego jakie wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznaczenie położenia budynku na mapie dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter orientacyjny. Szczegółowe określenie odległości usytuowania budynku od granic działek sąsiednich oraz na działce inwestora następuje w załączonym do decyzji o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Nie jest to natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także zarzut nie przeprowadzenia oględzin budowy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest chybiony. Nie dokonuje się kontroli czy budowa jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. Kontroluje się zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O tym czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu decyduje treść zapisów zawartych w tych decyzjach, a nie sposób realizacji projektu budowlanego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.