IV SA 4734/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Karina Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo za rentę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...]. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1976 r. orzekającej - z podaniem jako podstawy prawnej art. 9, 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego B. K., położonego w L. - utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru I instancji. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należało podzielić stanowisko Wojewody [...], iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło zgodnie z podstawą prawną wskazaną w decyzji kończącej postępowanie zwykłe i znajduje pełne oparcie w zebranym materiale dowodowym. Przejęcie tego gospodarstwa rolnego nastąpiło bowiem na wniosek właściciela, którym zgodnie z aktem własności ziemi wydanym w dniu [...] kwietnia 1976 r. przez Naczelnika Miasta L. był B. K. (współwłaścicielką nie była zatem jego żona J. K. - jak wywodził składający odwołanie). W zakresie złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez B. K. rozstrzygający organ powołał się na oświadczenie odebrane od pracownicy Urzędu Miejskiego w L. R. S. Za istotne uznano też podkreślenie braku złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie zwykłe. Zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, że oświadczenie woli, dotyczące przejęcia konkretnego gospodarstwa na rzecz Państwa dotknięte było wadą w rozumieniu art. 87 kodeksu cywilnego i wywołało skutki prawne. W złożonej skardze E. K. (spadkobierca B. K.) zarzucił decyzjom organów nadzoru obu instancji brak uwzględnienia, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wnosił o uchylenie rozstrzygnięć Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Wojewody [...]. Według skarżącego przejmowane gospodarstwo rolne nie było wyłączną własnością ojca B. K. Należało bowiem uprzednio do matki J. K. - zmarłej 5 września 1973 r., a następnie do jej spadkobierców ( w tym skarżącego). Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118) wymagał natomiast, aby nieruchomości stanowiące współwłasność mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Współwłaściciele natomiast nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym i nie wyrazili zgody na przekazanie nieruchomości Państwu. Ponadto wg skarżącego podkreślenia wymaga, iż jego ojciec nie działał dobrowolnie. Został przymuszony do złożenia oświadczenia na skutek groźby. Świadczą o tym znajdujące się w aktach wypowiedzi W. G., byłego Naczelnika Miasta L.. W tej sytuacji rozważanie przez organy obu instancji jedynie oświadczenie R. S. było niedopuszczalne. Przyjąć należy, iż W. G. lepiej znał sprawę, niż R. S. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z niżej podanych względów. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, iż organy obu instancji zajęły stanowisko w sprawie - wbrew ich wypowiedziom - bez rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewoda [...] dokonywali bowiem ustaleń z pominięciem znajdującej się w aktach wypowiedzi W. G. - Naczelnika Miasta L., w czasie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym, a powołali się natomiast na wagę oświadczenia złożonego przez R. S. - pracownika Urzędu Miejskiego w L. w tym czasie. Takie wybiórcze podejście do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie wzbudziło sprzeciw skarżącego, skoro stanowiło ono naruszenie art. Art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Orzecznictwo sądowe podkreśla, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktycznie odwołujące się wprawdzie do materiału dowodowego, ale nie w pełni rozpatrzonego (pow. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r. sygn. akt III ARN 55/94, OSN APU 1995 nr 7 poz. 83). W myśl art. 80 kpa to rzeczą rozstrzygającego organu administracji publicznej jest dokonanie oceny materiału dowodowego. Musi on jednak dokonać oceny całokształtu tego materiału (a nie tylko niektórych dowodów) i ocenę wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Brak spełnienia tych wymogów prowadzi też do wniosku o naruszeniu wobec skarżącego toku zasad ogólnych procedury administracyjnej sformułowanych w art. 8 i 11 kpa, które nie jedynie postulatami, ale obowiązującym prawem (pow. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA I Lu 694/92 Wspólnota 1993 nr 44 str. 18). Już uwzględnienie powyższego uchybienia stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji organów nadzoru obu instancji z obrotu prawnego. Na marginesie dodać należy, iż sprawą odrębną jest brak rozważenia przez rozstrzygające w sprawie organy nadzoru dopuszczalności dokonywania ustaleń na podstawie "oświadczeń" osób fizycznych w sytuacji, gdy obowiązująca procedura administracyjna przewiduje odbieranie zeznań od świadków - przy spełnieniu jednak wtedy koniecznych wymogów formalnych (np. pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań art. 83 § 3 kpa). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesądzając nadto brak wady oświadczenia woli złożonego przez B. K. nie wziął w tym zakresie potrzeby rozważenia kompetencji sądów powszechnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 695/97 LEX nr 45961). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest także zawsze ustalenie pełnego kręgu stron w sprawie i przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Zaniechanie tego obowiązku stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania, a tę okoliczność bierze sąd administracyjny pod uwagę jako powodującą konieczność uchylenia zaskarżonego aktu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Z dołączonych akt administracyjnych wynika wprawdzie podjęcie czynności mających na celu, jak się wydaje ustalenie podmiotów mogących mieć w sprawie status strony. Ostatecznie jednak postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzono wyłącznie z udziałem skarżącego i "Starostwa Powiatowego" w L., bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy i oceny ze strefą interesu prawnego lub obowiązku jakich osób łączą się obecnie nieruchomości wchodzące w skład przejętego gospodarstwa rolnego. Nie wiadomo też dlaczego wniosku skarżącego nie rozpoznano łącznie z wnioskami złożonymi przez jego rodzeństwo (wspomina o nich skarżący w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2002 r. ). O ile chodzi natomiast o podważenie przez skarżącego znaczenia w sprawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta L. w dniu [...] kwietnia 1976 r. to wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy nadzoru były nimi związane i do tego rodzaju ostatecznych decyzji z mocy art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.) nie stosuje się nawet przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Rozstrzygające organy nadzoru nie wzięły wprawdzie pod uwagę, iż wymieniany wyżej akt własności wydany został dzień później, niż decyzja o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa, ale fakt ten jest bez wpływu na wynik sprawy, skoro uwłaszczenie dokonywane na postawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych następowało (z dniem wejścia w życie ustawy tzn. 4.11.1971 r.), z mocy prawa, a wydawane w tej mierze decyzje organów administracji publicznej miały jedynie znaczenie deklaratoryjne. Na zakończenie zaznaczyć trzeba, że Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela pojawiających się w orzecznictwie poglądów o właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę (pow. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 3748/02). Nie można się zgodzić zwłaszcza, iż argumentem w tym zakresie mogło być powoływanie się na zasadę domniemania kompetencji gminy, wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zasada ta dotyczy postępowania zwykłego i łączona może być jedynie z załatwianiem spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Nie można zaś przyjąć, aby kategoria przedmiotowej sprawy miała znaczenie lokalne. W tym zakresie nie mieści się zarówno kwestia pozyskiwania nieruchomości do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jak i realizacji zaopatrzenia emerytalnego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b. i c. powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.