IV SA/Wa 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi V. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr DL. [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2017r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dalej jako "Szef Urzędu, organ odwoławczy/II instancji", działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016r., poz. 1990 z póżn. zm.), dalej jako "u.o.c." oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), dalej jako "K.p.a." utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2017r. Wojewody [...] w przedmiocie odmowy udzielenia V. V. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda, organ I instancji" po rozpatrzeniu wniosku V. V., dalej jako "skarżący/cudzoziemiec" decyzją z [...] stycznia 2017r. odmówił ww. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając, iż cudzoziemiec nie udowodnił spełnienia przesłanki z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.c., tj. nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż ma zapewnione miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 9 marca 2017r. (data stempla pocztowego), tj. z zachowaniem ustawowego terminu, V. V. za pośrednictwem Wojewody złożył odwołanie do Szefa Urzędu, wnosząc o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, w tym art. 100 ust. 1 pkt 1 . W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż w jego opinii spełnia wszelkie przesłanki do udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Odnosząc się do kwestii niedostarczenia wymienionych w wezwaniu organu I instancji dokumentów, cudzoziemiec stwierdził: "(...) Dane pismo nie dotarło do mnie, więc nie mogłem ich złożyć (...) 24.12.2016 r. wyjechałem na [...], a wróciłem 17.01.2017 r" więc nie było mnie w Polsce". Ponadto, skarżący wskazał, że jest studentem III roku [...] oraz, że na terytorium Polski przebywa jego matka, która od 2008 roku "posiada prawo na stały pobyt z tytułu małżeństwa ". Z uwagi na podniesione zarówno w złożonym wniosku jak i w odwołaniu okoliczności pobytu skarżącego na terytorium Polski Szef Urzędu stwierdził zasadność, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. dokonania ponownej analizy zebranej dokumentacji w sprawie. W związku z tym organ odwoławczy pismem z 28 sierpnia 2017r. wezwał skarżącego do uzupełnienia aktualnego materiału dowodowego o dokumenty pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie m. in. o: - aktualne dokumenty potwierdzające posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. raportów ZUS RCA za okres ostatnich trzech miesięcy wraz z potwierdzeniem ich wysłania; - dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po dniu 17.04.2017 r. Przesyłka po dwukrotnym awizowaniu (w dniach 1 i 11 września 2017r.) zwrócona został do organu z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie". W dniu 27 września 2017r. jak wskazał organ II instancji, skarżący poinformował, że "w tej chwili mieszka" z matką (panią O. V.) wskazując jednocześnie: "Osobiście nie mogę zrobić zameldowania ponieważ nie mam żadnej podstawy". Ponadto, do ww. pisma skarżący dołączył następujące dokumenty: - druki ZUS RCA (wraz z potwierdzeniami nadania) za okres: czerwiec - sierpień 2017r.; - kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego pod adresem ul. [...] m. [...] w [...], zawartej przez O. V. z właścicielką mieszkania – M. M. (w umowie nie wskazano okresu jej obowiązywania); - oświadczenie O. V. z dnia 22 września 2017r. o treści: "Ja, O. V. ([...]) jestem matką V. V.; oświadczam, że syn mieszka u mnie". Po analizie zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, Szef Urzędu decyzją z [...] października 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżący nie udokumentował, iż pod adresem ul. [...] m. [...] czy też pod adresem al. [...] w [...], stosownie do art. 114 ust. 1 pkt. 2 u.o.c., ma zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego wyczerpuje to obligatoryjną przesłankę do odmowy wydania zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100 ust. 1 pkt. 1 u.o.c.) Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Szefa Urzędu wywiódł V. V., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, radcę prawnego B. K.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania tj. 10 § 1 K.p.a., poprzez rażące naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, dające prawo do wznowienia postępowania; - przepisów postępowania tj . art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie dyrektyw płynących z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i w konsekwencji rozstrzygnięcie wszelkich niewyjaśnionych wątpliwości na niekorzyść Wnioskodawcy a także nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów postępowania tj. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organów władzy państwowej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów postępowania tj. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów postępowania tj . art. 35 § 3 w zw. z art. 12 poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - przepisów prawa materialnego tj . 100 ust. 1 pkt 1 u.o.c. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.c. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i odmowę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracy z uwagi na błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia wymogów udzielenia zezwolenia tj. nie posiada zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polski, w sytuacji gdy owa przesłanka została przez skarżącego spełniona, które miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej przez Szefa Urzędu z [...] października 2017r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zasygnalizował, że postanowieniem z [...] grudnia 2017r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2017r. zawiesił postępowanie wznowieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Oznacza, to że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Szefa Urzędu z [...] października 2017r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017r. orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził wad skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu, natomiast dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W zakresie podstaw wznowieniowych, w ocenie Sądu, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.). Dotyczy to złożonej przez pełnomocnika skarżącego wraz ze skargą kopii (poświadczonej za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika - radcę prawnego) aneksu nr 1 z dnia 1 października 2017r. do umowy najmu lokalu nieruchomości z dnia 1 października 2016r., zmieniającego tę umowę w ten sposób, że jej stroną jako najemca stał się również skarżący. Treść tego dokumentu może mieć istotne znaczenie dla oceny i rozstrzygnięcia w kwestii posiadania przez cudzoziemca zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Polski (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.c.). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a., nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a., gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez Sąd (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r., II FSK 1113/05, LEX nr 261997). Pomimo zatem, że organ zarówno I jak i II instancji nie dysponował całością dokumentów sprawy (aneksem nr 1 z dnia 1 października 2017r. do umowy najmu lokalu) sąd wziął pod uwagę również dokument złożony dopiero wraz ze skargą. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowieniową postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak więc w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. II OSK 1321/05 (LEX nr 317405) stwierdzając także, iż w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., czy też w art. 145a K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05, opublikowany w LEX nr 317405 oraz wyrok NSA z 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2008, s. 356-357). Ponadto, Sąd podziela w pełni wyrażony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie pogląd, iż "podstawą do uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1 K.p.a., a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa" (wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., sygn. akt II OSK 2004/10, wyrok NSA z 30 marca 2017r., sygn. akt. II GSK 1953/15 dostępny w CBOIS oraz powoływane tam publikacje: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528-529 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 662-663). Jak podkreśla się w doktrynie możliwe jest również rozumienie pojęcia naruszenia prawa w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu)" (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; zob. też A. Kabat, Komentarz do art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WK 2016). Jeśli po wydaniu ostatecznej decyzji odmawiającej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, to w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a to wyczerpało treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Skoro zaś, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie administracyjne musi być powtórzone, ocena prawna tej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego byłaby bezprzedmiotowa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981/1/7; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 751/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://nsa.gov.pl/). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Szef Urzędu weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd i ponownie, w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 114 ust. 1 u.o.c., w szczególności pkt 2. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.