IV SA/Wa 1000/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 §3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2012 r. o odmowie wydania p. M. L. uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy zakończonej decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej RDOŚ), z [...] września 2012 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]". Uzasadniając orzeczenie organ wskazał na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: -pismem z 1 października 2012 r, p. M. L. wniosła o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów: - wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniem; - map ewidencyjnych terenu przewidzianego pod zabudowę [...] oraz mapy sytuacyjno- wysokościowej z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; - wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; - wszystkich pism K. Sp. z o.o. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez RDOŚ [...]; - zawiadomień i obwieszczeń RDOŚ [...] sporządzanych w toku prowadzonego postępowania, - w uzasadnieniu żądania wnosząca wskazała, że odpisy są jej potrzebne w postępowaniu przed organem li. instancji oraz że mają zostać wykorzystane w związku ze złożonymi w sprawie wnioskami dowodowymi; uwierzytelnione kopie powyższych dokumentów będą stanowić podstawę weryfikacji prawidłowości dokonywania doręczeń w przedmiotowej sprawie, a także oceny zgodności wydanej decyzji z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wnioskodawca wskazał, że z uwagi na miejsce zamieszkania, plany zawodowe oraz brak odpowiednich warunków technicznych nie może wykonać odpisów powyższych dokumentów; we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniesiono, że ze względu na odległości od siedziby Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska samodzielne bądź przez pełnomocnika wykonanie odpisów wiąże się z dużymi kosztami oraz poświęceniem znacznego czasu na podróż; z uwagi na obszerność dokumentów, a także ich format (w szczególności map), brak możliwości zapoznania się z nimi, ich analizy oraz wykonania notatek i odpisów w trakcie jednodniowej wizyty w siedzibie organu, - przywołana argumentacja Strony nie wypełnia przesłanek wynikających z art. 73 § 2 K.p.a., - nie wskazuje na brak możliwości Strony do zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu i sporządzenia z nich odpisów pożądanych dokumentów, - wskazana odległość siedziby wnoszącej od siedziby organu II. instancji, brak czasu na dojazd do siedziby organu oraz związane z tym koszty nie skutkują brakiem możliwości dla Strony zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu, zwłaszcza gdy ustanowiła działającego w jej imieniu profesjonalnego pełnomocnika; obszerność dokumentów, o których odpisy wystąpiono, jak i forma ich utrwalenia nie uniemożliwiają zapoznania się z nimi w siedzibie organu oraz wykonania ich kopii czy odpisów; daleko idącym i nie mającym uzasadnienia jest stwierdzenie wnoszącej, że format tych dokumentów jest równoznaczny z brakiem możliwości samodzielnego wykonania ich odpisów w siedzibie organu, tym bardziej, że wnosząca się tego nie podjęła; w orzecznictwie sądowoadmioistracyjnym podkreśla się, że zaniechanie przez stronę podjęcia czynności, do których jest uprawniona przepisem art. 73 § 1 K.p.a. i uzasadnienie żądania wydania przez organ administracji uwierzytelnionych odpisów akt sprawy odległością od siedziby organu, brakiem czasu i obszernością materiału dowodowego nie wyczerpują przesłanek z art. 73 § 2 K.p.a. (tak wyrok WSA o sygn. akt VI SA/Wa 401/11 - dostępny w CBOSA), - ponadto znaczną część dokumentów, których uwierzytelnionych odpisów domaga się wnosząca, stanowią wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz kopie map ewidencyjnych; miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, podlegają publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych, natomiast mapy ewidencyjne stanowią dokumenty wchodzące w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; tym samym materiały te są udostępniane odpowiednio w urzędach organów administracji, które je uchwaliły, oraz urzędach organów odpowiedzialnych za prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są z zasady również publikowane na stronach internetowych właściwych urzędów; dodatkowo zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) reprodukowanie map, stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, wymaga zezwolenia, - jak wynika z akt sprawy (oświadczenie z 11 lipca 2012 r.), pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z dokumentacją przedmiotowej sprawy w trakcie postępowania prowadzonego przez RDOŚ; tym samym - poprzez pełnomocnika - miał możliwość sporządzenia notatek z akt sprawy, ich kopii lub odpisów na potrzeby prowadzonego postępowania odwoławczego; ocena przez stronę przeprowadzonego przez organ I. instancji postępowania, podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia oraz składanie wniosków dowodowych w postępowaniu odwoławczym nie wymagają uzyskania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy; do podjęcia tych działań w pełni wystarczające są przyznane stronie uprawnienia, o których mowa w art. 73 § 1 K.p.a., tj. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów; w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego ponownie zaistniała potrzeba sporządzenia przez stronę odpisów dokumentów znajdujących w aktach sprawy, strona powinna skorzystać z uprawnień ustanowionych powyższym przepisem, a nie żądać wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów; art. 73 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, natomiast regułą jest samodzielne wykonywanie odpisów przez stronę, zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a; przepis art. 73 § 2 K.p.a. nie może być stosowany jako alternatywne uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy (tak. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 32/12 - dostępny w CBOSA). W skardze na powyższe orzeczenia p. M. L. zarzuciła naruszenie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy z przyczyn nieobjętych hipotezą przepisów art. 74 § 2 ani z art. 73 § 2 Kodeksu. Uzasadniając skargę przywołano następującą argumentację: - w myśl art. 73 § 2 K.p.a. "strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony", zaś zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. "odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie", - art. 73 § 2 K.p.a. ustanawia wyłącznie jedną, pozytywną przesłankę uprawnienia strony do otrzymania m.in. uwierzytelnionych odpisów - "ważny interes strony"; ważnym interesem strony może być w szczególności posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, - wskazany przepis nie ustanawia przesłanek negatywnych uprawnienia strony do otrzymania m.in. uwierzytelnionych odpisów, - nie stanowi on również, jakoby uzyskanie uwierzytelnionych odpisów z akt było możliwe wyłącznie pod warunkiem, uprzedniego skorzystania przez stronę z innych uprawnień przewidzianych w Kodeksie, bądź pod warunkiem, iż Strona nie ma możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów dokumentów z akt sprawy; przepis nie uzależnia uprawnienia strony do otrzymania uwierzytelnionych odpisów od ilości dostępnych stronie sposobów realizacji ważnego interesu, - Kodeks nie wprowadza też "kolejności" korzystania z uprawnień procesowych w zakresie udostępniania stronom akt i odpisów z akt; poszczególne uprawnienia określone w przepisie art. 73 K.p.a. mają inne funkcje oraz inne przesłanki, - stwierdzenie istnienia w/w pozytywnej przesłanki uprawnienia strony do otrzymania uwierzytelnionych odpisów czyni niedopuszczalnym dalsze rozważanie, czy strona ma możliwość samodzielnego sporządzenia odpisów dokumentów z akt sprawy, czy też takiej możliwości jest pozbawiona, albo czy skorzystała z innych uprawnień procesowych; jeśli organ ustali, że strona ma ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt np. dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, to organ nie może - nie podając w sprzeczność - stwierdzić, jakoby strona ważnego interesu nie posiadała, albowiem ma możliwość skorzystania z innych uprawnień przewidzianych w Kodeksie, - w/w przepis uzależnia uprawnienie strony do otrzymania uwierzytelnionych odpisów od istnienia ważnego interesu strony, a nie od istnienia dodatkowo trudnej, bądź niedające się usunąć przeszkody w skorzystaniu z innych uprawnień procesowych; jeśli ustawodawca zamierzałby uczynić trudną, lub niedającą się usunąć "przeszkodę" przesłanką uprawnienia do uzyskiwania uwierzytelnionych odpisów, to przy redakcji przepisu art. 73 § 2 K.p.a. posłużyłby się także pojęciem "przeszkody" (tak jak to uczynił w art. 50 § 3 i art. 94 § 2 K.p.a. w odniesieniu do innych instytucji procesowych), a nie jedynie pojęciem "ważnego interesu"; brak możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów dokumentów z akt sprawy, czy też znaczne trudności w uzyskaniu tychże odpisów mogą zatem przemawiać za istnieniem ważnego interesu strony, jednakże nie są warunkiem koniecznym istnienia konkretnego uprawnienia strony do uzyskania uwierzytelnionych odpisów, - wobec tego, odmawiając wydania uwierzytelnionych odpisów z uwagi na możliwość Strony zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu i sporządzenia z nich odpisów pożądanych dokumentów, organ naruszył art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a., albowiem odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów powołując się na przesłankę nieobjętą hipotezą art. 74 § 2 K.p.a., - organ administracji publicznej nie ma prawa uzależniać wydania uwierzytelnionych odpisów od dokonanej oceny możliwości zrealizowania przez stronę celu postępowania, czy też którejś z czynności podejmowanych w jego ramach, ani przesądzać, jakie czynności procesowe strona winna podjąć, aby zabezpieczyć swoje interesy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, - na marginesie stwierdzono, że powołany przez organ art. 18 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie może stanowić podstawy odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z dwóch powodów; po pierwsze akta danej sprawy nie są częścią zasobu geodezyjnego, dlatego dla wykonania z nich odpisów nie jest wymagane niczyje zezwolenie; po drugie w K.p.a. w sposób kompleksowy i wyczerpujący zostały uregulowane przesłanki uzasadniające odmowę wydania uwierzytelnionych odpisów, a w katalogu tych przesłanek brak jest przeszkody w postaci braku zezwolenia organów wskazanych w art. 18, - organ odmawiając wydania uwierzytelnionych odpisów nie stwierdził, że Skarżącej nie przysługuje ważny interes prawny w ich uzyskaniu - w zaskarżonym postanowieniu brak jest bowiem takiego stwierdzenia, - naruszenie przepisu art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a. polegające na odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy z powodów niewskazanych w art. 73 § 2 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach pozakodeksowych, co do zasady ma wpływ na wynik sprawy, - w przedmiotowej sprawie Skarżąca miała ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów wybranych dokumentów z akt sprawy uzasadniony potrzebą wykorzystania ich w toku przedmiotowego postępowania oraz znacznymi trudnościami w samodzielnym sporządzeniu odpisów wynikającymi ze znacznej odległości do siedziby organu, znacznymi kosztami podróży oraz obszernością i formą materiału dowodowego, co obligowało organ do wydania Stronie wskazanych przez nią odpisów zgodnie z art. 73 § 2 K.p.a., - dodatkowo Skarżąca próbowała wykonać kopie akt sprawy, jednakże z uwagi na przeszkody natury technicznej i formę materiału dowodowego próby te nie przyniosły zadowalającego skutku, albowiem sporządzone kopie części dokumentów były częściowo nieczytelne I w znaczny sposób zniekształcały treść tych dokumentów, co nie pozwalało na wykorzystanie ich przez Skarżąca dla celów postępowania; stąd wniosek skarżącej uzasadniony był także brakiem możliwości samodzielnego sporządzenia odpisów z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Nie jest trafna wykładnia regulacji art. 73 § 2 K.p.a. zaprezentowana w skardze. Wydanie mianowicie uwierzytelnionego odpisu dokumentu nie jest, jak to próbuje się wywodzić Skarżąca, jedną z alternatywnych form dla zapoznawania się strony z treścią akt sprawy. Udostępnienie akt w znaczeniu tego wyrazu, użytego w tytule rozdziału 3 działu II K.p.a., służyć może dwu odrębnym celom. Należy mianowicie zauważyć, że - co podkreśla się w doktrynie i judykaturze - art. 73 K.p.a. reguluje zasadniczo dwie instytucje związane z możliwością wykorzystania przez strony zasobów akt administracyjnych. Art. 73 § 1 K.p.a. zakreśla zakres możliwością korzystania z akt sprawy w celu zapoznania się z ich treścią przez strony. Jedną z form jest możliwość sporządzania odpisów, przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że odpisem mogą być kserokopie a organ administracji obowiązany jest zapewnić stronie techniczną możliwością samodzielnego sporządzania kopii (np. przez udostępnienie kserokopiarki), nie jest zaś zobligowany do ich wykonywania. Gdy chodzi o sprawy związane z ochroną środowiska, regulację szczególną - w stosunku do wskazanej, gdy chodzi o możliwość zapoznania się z aktami sprawy - stanowią przepisy zawarte w dziale II ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku". Z przepisów tych wynika, że każdy (także strona postępowania administracyjnego) może zadąć wykonania kopii (art. 9 ust. 2 i 15 ust. 1) szeregu spośród dokumentów expressis verbis wymielonych w przedmiotowym wniosku Strony (o których informacje zawarte w publicznie dostępnym rejestrze - art. 21 ust. 2 pkt 9 i 16 ustawy) a także innych, gdy zawierają one informacje mieszczące się przedmiotowo w kategorii wskazanych w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Odmiennemu celowi służy uprawnienie dla strony zakreślone art. 73 § 2 K.p.a. Wskazuje się w tym przepisie na możliwość uzyskania uwierzyteinionych kopii lub odpisów z akt sprawy (poprzez uwierzytelnienie przez organ lub wydanie dokumentu uwierzytelnionego). Prawo żądania uwierzytelnionej kopii zostało uzależnione przez prawodawcę od posiadania w tym przez stronę ważnego interesu. Dla prawidłowej oceny czy taki interes może w danym przypadku występować kluczowe znaczenie ma wskazanie celu, jakiemu usłuży instytucja uwierzytelniania dokumentów. Jak wynika z prostego zestawienia treści art. 33 § 3 art. 76a § 2 i 3 K.p.a. prawodawca stosuje w Kodeksie zamiennie pojecie uwierzytelniania oraz poświadczenia za zgodność z oryginałem. Nie ma to jednak znaczenia z punktu widzenia celu instytucji poświadczenia za zgodność - uwierzytelniania. Służy ona umożliwieniu posługiwania się kopiami dokumentów w określonych celach, gdy jest to potrzebne z punktu widzenia podmiotu, któremu kopia dokumentu miałaby być przedkładana czy wyłącznie okazywana, jako zgodna z autentycznym (np. zawartym w aktach określonej sprawy administracyjnej). Może być to potrzebne stronie np., gdy równocześnie toczą się inne postępowania (sądowe, administracyjne), gdzie przedłożenie dokumentu może być zasadne czy w stosunkach cywilnoprawnych (np. potwierdzenia określonej okoliczności dla uzyskania gwarancji bankowej itp.). Uwierzytelnienie nie służy natomiast utwierdzeniu samej strony w przekonaniu, że dostarczone na jej żądanie, a uprzednio sprowadzone przez organ administracji kopie dokumentów, są w istocie zgodne z zawartymi w aktach oryginałami. Stąd, jeżeli wolą strony jest wyłącznie wykorzystywanie kopii określonych dokumentów w ramach konkretnego postępowania, gdzie ich oryginały znajdują się w aktach sprawy, nie mogą mieć one żadnego interesu w żądaniu ich uwierzytelnienia. W tej sytuacji trafnie organ orzekł o odmowie wydania uwierzytelnionych dokumentów. Poza granicami sprawy postaje kwestia, czy wniosek z punktu wiedzenia celu, jaki przyświecał Skarżącej, został prawidłowo sformułowany, tzn. czy stronie w istocie chodziło o uwierzytelnione kopie dokumentów, czy wyłącznie sporządzenie przez organ i dostarczenie odpisów pewnych dokumentów z akt sprawy które mogły zostać w istocie uzyskane np. w ramach procedur dostępu do informacji, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. W sytuacji, gdy Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a żądanie jest precyzyjnie sformułowane, nie było rolą organu administracji ustalanie wniesienie, jakiego wniosku przez Stronę optymalnie czyniłoby zadość jej potrzebom. Działania w celu ustalania, czy inna była wola Strony niż wyrażona jasno we wniosku, wykraczałyby w takim przepadku poza ramy wymagane art. 9 K.p.a. a równocześnie naruszały zasadę ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). Trafne są przy tym zarzuty skargi, że organ błędnie przyjął jakoby sam fakt włączenia do akt sprawy dokumentów podlegających także przyjęciu do zasobów geodezyjnych, ograniczał prawa dostępu do akt zakreślony art. 73 K.p.a., co jednak z uwagi na wskazane wyżej uwarunkowania nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Chybiona jest natomiast argumentacja skargi związana z kwestią utrudnień z dostępem do akt sprawy (zagadnienie kosztów dojazdu, straty czasu, trudności technicznych przy wykonywaniu kopii przy pomocy własnych środków technicznych). Kwestie te nie mają żadnego związku z potrzebą uzyskania z akt kopii dokumentów uwierzytelnionych. Uchybieniem organu jest nie wskazanie w uzasadnieniu na to uwarunkowanie, nie ma jednak ono wpływu na wynik sprawy, skoro równocześnie organ trafnie ocenił brak interesu Strony do żądania uwierzytelnionych kopii, wskazując, że nie może być to uzasadnione potrzebą wykorzystania dokumentów w postępowaniu odwoławczym, co jest wyłącznie istotne w sprawie. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.