IV SA/Wa 1000/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu do posesji z drogi wojewódzkiej nr [...] ul. [...] na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...], położonych na terenie [...] W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. I. B. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji I. B. wskazał, że organ administarcyjno – budowlany zwrócił podanie o pozwolenie na budowę zjazdu z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że wykonanie nowego zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260). Jest to odrębne postępowanie od prowadzonego w ramach procedury ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wolą ustawodawcy kwestia lokalizacji zjazdów na drogi publiczne uregulowana jest odrębną decyzją w oparciu o wskazany art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, że nie jest uzasadnione dublowanie tych postępowań poprzez jednoczesne orzekanie w tym przedmiocie także w decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania w ramach ustalanych warunków zabudowy było zasadne i konieczne. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił jej naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) do wniosku o pozwolenie na budowę konieczne jest dołączenie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia uzyskania pozwolenia na budowę oraz decyzji lokalizacyjnej i prawa do dysponowania terenem na cele budowlane zgodnie z założeniami zawartymi w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, chodzi o ustalenie lokalizacji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadne jest zatem stanowisko organu, że wydanie przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. wyrok NŚA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1722/07 (ONSA i wsa 2010/3/49). Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w szczególności w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.; - por. wyrok NSA zadnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11). Skoro określenie parametrów technicznych lokalizacji zjazdu jest determinowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, wymóg ustalania dodatkowo w drodze odrębnej decyzji warunków zabudowy tego zjazdu prowadziłoby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zwartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Co do zasady ustalenie warunków zabudowy wymagane jest wówczas, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub użytkowania obiektu). Budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przesądzenie zatem o warunkach zabudowy tego przedsięwzięcia czyni zbędnym ustalanie warunków zabudowy zjazdu mającego jedynie zapewnić dojazd do działki, na której jest ono realizowane. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowała przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.