IV SA/Wa 1003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. - zaskarżonym skargą przez Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2010 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej. Stan sprawy przedstawia się następująco: Z. M. w piśmie z 27 listopada 2009 r. wniósł o wydanie - na podstawie art 217 § 2 pkt 2 K.p.a. - zaświadczenia, że nieruchomość położona w G. (dz. [...],[...],[...]), gmina S., nie jest objęta formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r, Nr 151, poz. 1220, ze zm.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 201Or. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że celem prowadzonego postępowania było ustalenie czy przedmiotowe nieruchomości znajdują się w granicach parku narodowego. Z przeprowadzonego postępowania, w tym pisma Dyrektora [...] Parku Narodowego z 28 kwietnia 2008r. wynika, że wskazane działki znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego, a zatem wydanie zaświadczenia o żądanej przez zainteresowanego treści jest niemożliwe. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Z. M., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 201Or. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2010r. W uzasadnieniu organ najpierw powtórzył poprzednie wywody, a następnie podkreślił, że stosownie do art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jednym z takich przepisów jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1997r. w sprawie [...] Parku Narodowego. O zgodności tego aktu z Konstytucją RP oraz z ustawą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym do oceny zgodności z prawem powołanego rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego. Z. M. w skardze zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy i wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącego organ ograniczył się do zbadania czy nieruchomości, których dotyczył wniosek znajdują się w granicach parku narodowego. Tymczasem wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył informacji o geograficznym położeniu nieruchomości, ale tego, że działki skarżącego nie są objęte ochroną w formie parku narodowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywano, że nie został dochowany w przypadku tych działek tryb objęcia formą ochrony przyrody wskazany w ustawie z dnia 1949r., jak również tryby przewidziane w późniejszych ustawach, co powoduje, że nieruchomości skarżącego nie podlegają rygorom właściwym dla parku narodowego. W uzasadnieniu swojego drugiego postanowienia organ nie odniósł się do wyżej wskazanych twierdzeń. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1474/10). Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a, stwierdził, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania zaświadczenia, że nieruchomości stanowiące jego własność nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. Rozpoznając powyższe żądanie organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, powołując się na położenie geograficzne nieruchomości skarżącego (w obydwu postanowieniach). Dalej Sąd zauważył, że według ustaleń organu działki skarżącego znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego. Park ów został utworzony w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1988r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego. Przy czym [...] marca 1997 r. zostało wydane nowe rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), gdzie opisano dokładnie obszary wchodzące w skład tego parku. Dodatkowo organ stwierdził, że nie jest uprawniony do badania zgodności rozporządzenia w sprawie [...] Parku Narodowego z Konstytucją oraz aktami rangi ustawowej. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wskazał, że nie chodziło mu o geograficzne usytuowanie działek, lecz ustalenie, że nie zostały zachowane procedury odnośnie objęcia nieruchomości stanowiącej własność prywatną reżimem parku narodowego. Rzecz dotyczyła ustawy o ochronie przyrody z 1949r. W tej sytuacji działki skarżącego nie są objęte formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. I w tym zakresie - w ocenie Sądu - organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 107 § 3, jak również art. 140 i 11 K.p.a. Przede wszystkim organ nie mógł ograniczyć się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz powinien rozpatrzyć sprawę na nowo, w tym także ustosunkować się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatrzyć wniosek zgodnie z żądaniem sformułowanym przez zainteresowanego. Jeżeli tych argumentów nie podziela winien dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ nie może przy tym, mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączania nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar [...] Parku Narodowego, czy też nie. Badanie bowiem czy zostały naruszone przepisy przy tworzeniu tego parku w zakresie działek skarżącego stanowiłoby nieuprawnione ustalanie zmian stanu prawnego, które to miały miejsce w przeszłości. Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2005 r. (sygn. akt OSK 1777/04), w którym wskazano, że na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym. Nie można drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne, tj. przyznawać albo ograniczyć bądź pozbawić uprawnienia. W przedmiotowej sytuacji zaświadczenie nie może prowadzić do kształtowania sytuacji prawnej działek, lecz jedynie ma odzwierciedlać stan prawny wynikający z prowadzonego przez organ rejestru. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji niespójnego uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia oraz podano błędne wskazania co do dalszego postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3, art. 140 i art. 11 K.p.a., przez niewykazywanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu, a w szczególności, że naruszył je w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 66/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnym był bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na sporządzeniu przez Sąd pierwszej instancji niespójnego uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia oraz podano błędne wskazania co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2010 r. podkreślił, że zdaniem organu nieruchomości stanowiące własność skarżącego znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego, którego granice określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie [...] Parku Narodowego, a organ nie jest uprawniony do badania zgodności rozporządzenia z Konstytucją oraz aktami rangi ustawowej. Sąd pierwszej instancji z jednej strony, uwzględnił skargę i wskazał organowi, że ponownie rozpatrując sprawę nie może on ograniczyć się do powtórzenia stanowiska uprzednio zajętego, lecz ma obowiązek ustosunkować się do argumentów strony i rozpatrzyć wniosek zgodnie z jego żądaniem sformułowanym przez zainteresowanego. Jeżeli tych argumentów nie podziela winien dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z drugiej strony wskazał, że organ mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, nie może prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączania nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar [...] Parku Narodowego, czy też nie. Te kwestie natomiast jak sam wskazał w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny organ ustalił i dał temu wyraz w swoich rozstrzygnięciach. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wykazał, czy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane powyżej wady uzasadnienia wyroku powodują, że nie poddaje się ono kontroli instancyjnej. Jednocześnie Sąd drugiej instancji podkreślił, że jak niewadliwie przyjął Sąd pierwszej instancji organ do którego skierowano wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączenia nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Podkreślić należy, że istotą obowiązku nakładanego na obywateli jest jego kreowanie aktami o charakterze ustawowym bądź podustawowym. Tymczasem jak trafnie wskazał organ administracji publicznej granice [...] Parku Narodowego określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie [...] Parku Narodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę - zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 marca 2012 r. doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2010 r. nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., czyli podstawy, na której oparł się skarżący formułując wniosek o wydanie zaświadczenia, zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie - zgodnie z art. 219 K.p.a. - następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. I tak organ odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej oparł się na art. 219 K.p.a. i przepis ten - w ocenie Sądu - zastosował prawidłowo. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący wystąpił o zaświadczenie, którego treść miała brzmieć: nieruchomość położona w G.(dz. [...],[...],[...]), gmina S., nie jest objęta formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Organ w wyniku rozpoznania wniosku odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej, podając że wskazane działki znajdują się w granicach [...] Parku Narodowego, co oznacza, że wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści było niemożliwe. Stanowisko to zostało powtórzone w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei w skardze podniesiono, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył informacji o geograficznym położeniu nieruchomości, ale że nieruchomości nie jest objęte formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd, mając na względzie przytoczone regulacje prawne oraz przedstawione wywody, uznał że odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, z przedstawionym jej uzasadnieniem, czyli uznaniem, że działki skarżącego o nr ew. [...],[...] i [...] leżą w granicach [...] Parku Narodowego, jest prawidłowa. Skoro działki wymienione we wniosku skarżącego z 27 listopada 2009 r. są położenie w granicach [...] Parku Narodowego to oznacza, że są objęte formą ochrony przyrody jaką jest park narodowy i o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W świetle powyższego nie można podzielić tezy skarżącego, że ustalone przez organ położenie jego działek w granicach Parku Narodowego nie przekłada się na ustalenie, że są one objęte formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy ochrona przyrody. Z kolei należy podzielić twierdzenie skarżącego, że organ odmawiając wydania zaświadczenia o treści żądanej, nie stwierdził, jak tego domagał się skarżący, iż działki o nr ew. [...],[...] i [...] są objęte ochroną, o której stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, natomiast wskazał, że działki o nr ew. [...],[...] i [...] położone są w granicach parku narodowego. Niemniej Sąd z urzędu zauważa, albowiem skarga nie wymienia naruszeń przepisów postępowania jakich dopuścił się organ rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego, że uchybienia tego nie można rozważać w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 219 i art. 107 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem wskazany stopień naruszenia przepisów postępowania mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Tymczasem w analizowanym przypadku, nawet gdyby organ w uzasadnieniu postanowienia rozstrzygającego o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, stwierdził że działki nr [...],[...] i [...] są objęte formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, to i tak - wobec poczynionych ustaleń - byłby uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Dalej, w kontekście treści skargi, w szczególności tej jej części, w której podnosi się wątpliwości związane z trybem obejmowania spornych działek ochroną i brakiem odniesienia się do nich przez organ w zaskarżonym postanowieniu, należy sięgnąć do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., uznanej w niżej wskazanym zakresie za niewadliwą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 marca 2012 r. Otóż w wyroku z 7 października 2010 r. Sąd wskazał, że organ mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie zaświadczeń, nie może prowadzić ustaleń, czy zostały zachowane procedury przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach dla włączenia nieruchomości prywatnej w obszar tworzonego parku narodowego. Może jedynie, opierając się na prowadzonym centralnym rejestrze form ochrony przyrody stwierdzić, czy wskazane działki skarżącego stanowią obszar [...] Parku Narodowego, czy też nie i te kwestie organ ustalił oraz dał temu wyraz w swoich rozstrzygnięciach. Zaś granice [...] Parku Narodowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Zatem - w ocenie Sądu obecnie orzekającego w sprawie - nawet nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez organ do przytoczonej wątpliwości skarżącego, nie czyni zasadnym stawiania pod adresem organu zarzutu wydania postanowienia z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I w tej materii należy powołać się na wywód dokonany przez Sąd we wcześniejszym akapicie uzasadnienia. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie - pomimo wykazanych naruszeń przepisów postępowania - odpowiada prawu, albowiem uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku