IV SA/Wa 1009/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] grudnia 2017. r. nr [...] [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] stycznia 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] grudnia 2017 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą o działaczach opozycji". Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 14 sierpnia 2017 r. [...] zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 przywołanej ustawy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odmówił potwierdzenia, że [...], spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. Pismem z 22 grudnia 2017 r. [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że decyzja Prezesa IPN była dla niego bardzo krzywdząca z uwagi na to, że w czasie swojej działalności opozycyjnej stale poddawany był represji ze strony Służb Bezpieczeństwa. Wyjaśniał ponadto że był internowany oraz, że po zwolnieniu z internowania wielokrotnie przesłuchiwany był przez Służby Bezpieczeństwa, które chciały uzyskać od niego informacje dotyczące rozprowadzania zakazanych ulotek. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Prezes IPN utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci odnaleziono dokumenty ewidencyjne dotyczące Pana [...], w tym m.in.: zapisy na karcie Mkr-3 z Kartoteki ogólnoinformacyjnej WUSW w [...] o sygn. akt IPN Ld [...], zapisy w Dzienniku rejestracyjnym [...] w [...] o sygn. akt IPN Ld [...], zapisy na karcie E-14 z Kartoteki ogólnoinformacyjnej WUSW w [...] o sygn. akt IPN Ld [...] oraz zapisy w Dzienniku archiwalnym [...] w [...] o sygn. akt IPN Ld [...]. Z zapisów tych wynika, że [...], s. [...], ur. [...] stycznia 1951 r. w [...] został zarejestrowany do numeru [...] przez Wydział [...] KWMO w [...] [...] sierpnia 1982 r. jako tajny współpracownik pseudonim "[...]". Z ewidencji zdjęty został [...] czerwca 1983 r. Akta Wnioskodawcy przekazane do archiwum pod nr [...], składające się z teczki personalnej oraz teczki pracy za okres od [...] sierpnia 1982 r. do [...] listopada 1982 r., zostały zniszczone protokołem brakowania akt nr [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1989 r. Organ wskazał, że opisane wyżej zapisy archiwalne spełniają kryteria dokumentów wymienionych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji tj. zostały wytworzone przy udziale Wnioskodawcy w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Dalej organ podniósł, że z obowiązujących przepisów prawa wynika jednoznacznie, że Prezes IPN ma ustalić w toku niniejszego postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności – okoliczności wskazane w art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji, po drugie zaś – czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty o cechach określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, a nie ustalać przebieg ewentualnej tajnej współpracy na podstawie m.in. wyjaśnień Strony (czym zajmuje się sąd w postępowaniu lustracyjnym). Prezes IPN nie może uwzględnić w postępowaniu, materiału dowodowego w postaci ewentualnych wyjaśnień i informacji przekazywanych przez Stronę oraz informacji wynikających z przekazanych przez nią dokumentów. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, przedmiotem postępowania nie jest bowiem ocena prawdziwości faktów opisanych w dokumentach organów bezpieczeństwa państwa, a jedynie stwierdzenie, że w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej istnieją określone dokumenty spełniające konkretne cechy. Organ wskazał nadto, że decyzja nr [...] z [...] grudnia 2017 r. wydana przez Prezesa IPN na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Akt deklaratoryjny jest aktem prawnym, który potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata(ów). Organ wydając ten rodzaj decyzji administracyjnej potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, w tym przypadku o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w cytowanych przepisach. Odnosząc się zaś do tłumaczeń wnioskodawcy, że funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa wielokrotnie grozili jemu i jego rodzinie, organ wyjaśnił, że nie kwestionuje i nie umniejsza działalności opozycyjnej wnioskodawcy, jednakże zadaniem organu w przedmiotowym postępowaniu nie jest badanie i ocena prowadzonej przez Wnioskodawcę działalności opozycyjnej, a jedynie wskazanie czy istnieją określone ustawą dokumenty. Organ zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez Wnioskodawcę lub przy Jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ nie powinien natomiast badać innych kwestii, takich jak okoliczności rozpoczęcia i zakończenia współpracy, działalności opozycyjnej danej osoby, czy też okoliczności i rodzaju represji stosowanych przez ówczesne władze wobec Wnioskodawcy. Okoliczności te, jak i inne dowody, np. wyroki sądowe, wyjaśnienia Strony czy inne nie zmieniają bowiem faktu posiadania przez Instytut Pamięci Narodowej dokumentów spełniających kryteria, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...], wskazując, iż nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem i jest ono dla niego krzywdzące. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 KPA poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to poprzez ustalenie, że zapisy w kartotekach informacyjnych stanowią dokumenty wytworzone przy udziale Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa w sytuacji, gdy organ nie zebrał dowodów i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości faktu, iż odnalezione zapisy w kartotekach informacyjnych spełniają przesłanki określone w art. 4 ust. 2 Ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej; b) art. 8 w zw. z 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń oraz brak wykazania przyczyn, dla których organ uznał zapisy w kartotekach informacyjnych za dokumenty wytworzone przy udziale Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że odnalezione w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty zostały wytworzone przez lub przy udziale Skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa w sytuacji, gdy organ nie dokonał ustaleń faktycznych pozwalających na uznanie, że zapisy w kartotekach informacyjnych dotyczące Skarżącego spełniają przesłanki z art. 4 ust. 2 Ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej; Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] grudnia 2017 r. i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Uzasadniając powyższe zarzuty powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1703/17 wskazując, że rola Prezesa IPN w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej nie sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że w zasobie archiwalnym odnaleziono dokumenty o określonej treści, lecz organ zobowiązany jest zweryfikować te dokumentów w celu wykazania, że powstały one w warunkach związanych z działaniem wnioskodawcy polegającym na ich wytworzeniu lub wytworzeniu tych dokumentów przy jego udziale "w ramach czynności "wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy. Wskazał także, że organ powołał się jedynie na odnalezione zapisy w dziennikach rejestracyjnych, jednak nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, na jakiej podstawie zapisy te miałyby świadczyć o tym, iż stanowią one dokumenty wytworzone przy udziale Skarżącego w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), orzekająca o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po stwierdzeniu przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. Jednocześnie stwierdzenia spełnienia warunków, o którym mowa w art. 4 ustawy Prezes IPN dokonuje w formie decyzji, co wynika wprost z normy zawartej w art. 5 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Stosownie zaś do brzmienia art. 4 ww. ustawy status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie: 1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i 2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Zadaniem zatem Prezesa IPN, działającego w na podstawie i w ramach art. 5 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, jest stwierdzenie, czy osoba ubiegająca o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4. W oparciu o przyznane w powyższych regulacjach kompetencje, Prezes IPN nie jest uprawniony – jak słusznie podnosi organ – do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dokumentach dotyczących wnioskodawcy, ani też do ustalania stanu faktycznego dotyczącego przeszłości wnioskodawcy. Niemniej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku przytoczonym przez pełnomocnika skarżącego, wskazujące, że aby możliwe było wykonanie zadania powierzonego Prezesowi IPN, konieczne jest dokonanie przez ten organ oceny czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki określone w art. 4 ustawy warunki. W niniejszej sprawie istotne są warunki wymienione w art. 4 pkt 2, albowiem to z uwagi na ich niespełnienie – w ocenie organu – należało wydać decyzję negatywną. Z treści art. 4 pkt 2 omawianej ustawy wynika natomiast, że dokonanie powyższej oceny wymaga nie tylko ustalenia czy w zasobach IPN zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z osobą wnioskodawcy, ale zbadania przez organ, że zachowane dokumenty wykazują cechy opisane w art. 4 ustawy. Oznacza to, że organ zobowiązany jest dokonać oceny czy zachowane dokumenty niewątpliwie dotyczą osoby wnioskodawcy, jak też że dokumenty zostały wytworzone przez wnioskodawcę lub wytworzone przy jego udziale w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. W przedmiotowej sprawie, mimo że organ wskazał na tożsame rozumienie kompetencji wynikającej z art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy, to jednak – w ocenie Sądu – dokonał nieuzasadnionej oceny wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz załączonych do akt sprawy dokumentów. Jak wcześniej była o tym mowa, istotą postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN w przedmiocie stwierdzenia czy dana osoba spełnia warunki określone w art. 4 ww. ustawy jest ustalenie, czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty dotyczące tej osoby, spełniające kryteria określone w art. 4 pkt 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy wprowadza wyraźne kryteria dokumentu, którego istnienie wskazywałoby na okoliczność współpracy ze służbami bezpieczeństwa, a mianowicie samodzielne wytworzenie tego dokumentu przez wnioskodawcę lub udział wnioskodawcy w jego wytworzeniu. Oczywiście biorąc pod uwagę okoliczności w jakich odbywała się ewentualna współpraca ze służbami bezpieczeństwa nie można zakładać, że udział w wytworzeniu dokumentu polegać musi na osobistym jego opracowaniu i podpisaniu (jak w przypadku dokumentu będącego dwustronna umową). Niewątpliwie jednak musi tego rodzaju dokument charakteryzować obiektywna współpraca wnioskodawcy w jego powstaniu. Jakkolwiek zatem organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie potwierdza istnienie określonych dokumentów w zasobach IPN, to również rolą organu jest ocena istnienia określonych w art. 4 pkt 2 ustawy cech odnalezionych dokumentów. Art. 4 pkt 2 ustawy stanowi, że dokumenty muszą zostać wytworzone w ramach czynności wykonywanych przez osobę w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Ustawa nie definiuje pojęcia "w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika". Próba wytłumaczenia tego pojęcia została zawarta w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017r. (sygn. akt VIII SA/Wa 574/17). Mianowicie z dokumentów musi w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, że wnioskodawca był tajnym współpracownikiem lub pomocnikiem organów bezpieczeństwa państwa i w ramach współpracy wytwarzał osobiście lub przy jego udziale były wytwarzane określone dokumenty (tzn. mógł liczyć się z tym, miał taką świadomość, że na skutek przekazanych przez niego informacji dojdzie do wytworzenia tych dokumentów). Za dokumenty wytworzone przy udziale tajnego informatora uważa się takie dokumenty, które zawierają informacje przekazane organowi bezpieczeństwa państwa przez tajnego informatora – bez tych informacji dokumenty te bowiem nie mogłyby powstać. W ocenie Sądu powołane przez organ dokumenty, wymienione w części historycznej niniejszego uzasadnienia nie posiadają cech dokumentów wytworzonych przy udziale skarżącego, w ramach pełnionych czynności tajnego informatora, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. Organ przedstawił bowiem jedynie rejestry, z których wynika, że Wnioskodawca został zarejestrowany jako TW "Skrzetuski". W przedstawionym w aktach materiale dowodowym brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które zostały wytworzone przy wykorzystaniu informacji przekazanych przez skarżącego. Dokumenty te zatem nie spełniają kryteriów określonych w omawianym przepisie, albowiem nie noszą cech dokumentów wytworzonych przy udziale wnioskodawcy. Całkowicie pozbawione podstaw prawnych, w aspekcie kryteriów z art. 4 ust. 2 ustawy, jest przyjęcie domniemania, że skoro doszło do rejestracji jako TW, dokumenty składały się z teczki personalnej i teczki pracy, a materiały dotyczące strony zostały wybrakowane, to odnalezione i opisane w decyzji dokumenty ewidencyjne zostały wytworzone w ramach czynności wykonywanych przy udziale strony w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Nawet jeżeli przyjąć, że faktem powszechnie znanym jest, iż w Służbie Bezpieczeństwa nie dokonywano pozornych rejestracji, to i tak nie daje to prawa do stwierdzenia, że dokumenty zgromadzone w postępowaniu przed Prezesem IPN na tym etapie postępowania, uzasadniają stwierdzenie, że noszą one cechy dokumentów określonych w art. 4 pkt 2 ustaw. A tylko w takim przypadku uzasadnione będzie wydanie decyzji negatywnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponownie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonać oceny dowodów stosownie do rozważań Sądu, w szczególności zaś w zakresie spełnienia przez przedstawione przez organ dokumenty cech wymienionych w art. 4 pkt 2 ustawy. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadła z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego, tj.: art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 4 pkt 2 ustawy o działach opozycji, co skutkuje jej uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a.