IV SA/Wa 1011/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania H. J., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...].12.1987 r. orzekającej o scaleniu gruntów we wsi [...] o ogólnym obszarze 8,70 ha. Decyzją tą Minister uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 15 września 2015 r. H. J. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej gruntów oznaczonych po scaleniu jako działki nr [...] i [...], położonych we wsi [...], w gminie [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że do porządku prawnego wprowadzona została regulacja zawarta w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700), która definitywnie likwiduje możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: - art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014 r., poz. 700) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu wskazanego w art. 33 ust. 2 cyt. ustawy nie wyłącza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa ; - art. 158 § 2 kpa poprzez nieodniesienie się do możliwości stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; - art. 104 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji, w której nie rozpoznano istoty sprawy; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie, w związku z odwołaniem skarżącej, Minister uznał, że zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 w/w ustawy nie jest zasadny. Wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się przepisów art. 145 – 145 b kpa oraz art. 154 – 156 kpa, jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Organ odwoławczy wskazał też, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157) obowiązującą od dnia 16 października 2013 r. Podniósł, że celem tej regulacji była definitywna likwidacja możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących zatwierdzenia projektu scaleniowego lub wymiany gruntów po upływie 5 lat oraz zachowanie stanu prawnego powstałego w ich wyniku. Za zasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący nieodniesienia się organu I instancji do wniosku o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa. Podniósł, że art. 156 § 1 kpa wymienia pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przy czym zaistnienie tylko jednej z nich powoduje, że dotknięta taka wadą decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast przepis art. 156 § 2 kpa zawiera tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji stanowiące podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jeżeli zgodnie z art. 158 § 2 kpa nie można stwierdzić niezgodności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Minister podniósł, że organ administracji winien w pierwszej kolejności zbadać czy decyzja dotknięta jest którąś z ciężkich wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Spełnienie się jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa musi z kolei spowodować ustalenie czy brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bo dopiero wówczas art. 158 § 2 kpa znajduje zastosowanie. Z kolei z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, ze skoro do decyzji zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów, po upływie określonego terminu od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie stosuje się art. 156 kpa, to organy administracji po upływie tego terminu nie mają prawnej możliwości dokonywania oceny czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 2 kpa, której zaistnienie skutkowałoby stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Ministra wyłączenie, po upływie określonego terminu zastosowania do przedmiotowej decyzji art. 156 kpa oznacza, że wyłączona została również możliwość zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 kpa. Wskazał, że organy nie mogą stwierdzić wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli nie mają możliwości dokonania oceny zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a przepis art. 158 § 2 nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy możliwe jest zastosowanie do danej decyzji art. 156 kpa. Przepis art. 33 ust. 2 cyt. ustawy nie daje podstaw do zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 kpa. Zauważył, że od wydania decyzji z 19 grudnia 1987 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności minęło ponad 27 lat, zatem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego i merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że ustalenie ograniczenia czasowego, zawartego w art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w trakcie toczącego się już postępowania, powinno stanowić przesłankę do zastosowania przez organ I instancji instytucji określonej w art. 105 § 1 kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa wskazano, że stwierdzenie bezprzedmiotowości na jakimkolwiek etapie postępowania obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny i nie wymaga dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. W skardze skarżąca H. J. zarzuciła naruszenie: - art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014 r., poz. 700) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w poglądzie o definitywnym, ostatecznym braku możliwości wzruszenia decyzji jeżeli upłynęło od wydania tej decyzji 5 lat, podczas gdy 1) zaskarżona decyzja w części dotyczącej naruszenia prawa skarżącej, a nie jak się przyjmuje w całości została podjęta z oczywistym rażącym naruszeniem prawa, w tym prawa karnego, albowiem w trakcie zaskarżonego postępowania administracyjnego jeden z istotnych jego uczestników już nie żył (zdjęcie nagrobka z data śmierci), a mimo to składał oświadczenia woli i wiedzy dotyczących także praw osób trzecich. Jak w takiej sytuacji można powoływać się na potrzebę stabilizacji stosunków prawnych, pewność obrotu prawnego, 2) w pisemnym uzasadnieniu decyzji mowa jest o ograniczeniach co do wzruszalności tych decyzji, co nie jest tożsame z definitywną, ostateczną niemożliwością wzruszenia decyzji; - art. 33 ust. 2 cyt. ustawy i tym samym art. 156 kpa poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że art. 33 ust. 2 eliminuje zastosowanie art. 156 kpa ponieważ: 1) nie wynika to z samej treści art. 156 kpa ani z wykładni tego i tych przepisów "mocniejszych" bo kodeksowych, 2) nawet przy przyjęciu, co jest także wątpliwe, że art. 158 § 2 kpa nie ma charakteru samodzielnego, należy stwierdzić , że już taki charakter samodzielny ma art. 156 kpa. Tym samym, zdaniem skarżącej, uzasadniony jest podnoszony wcześniej zarzut naruszenia także art. 158 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie. Aby uczynić powyższe, jak zauważa skarżąca, należy odnieść się merytorycznie do materiału dowodowego, co nie miało miejsca i co jest kolejnym zarzutem w sprawie. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i nakazanie organom podjęcia merytorycznego postępowania w sprawie oraz wydanie orzeczenia merytorycznego w tej sprawie unieważniającej zaskarżona w części decyzję uwłaszczeniową. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Rozstrzygając przedmiotowa skargę Sąd miał na uwadze, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czy brak jest przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą tez umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia takie wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 kpa jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145 – 145b) oraz art. 154 – 156 kpa, jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. W ocenie Sądu powyższy przepis stanowi o niemożności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do spornej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].12.1987 r. orzekającej o scaleniu gruntów we wsi [...] o ogólnym obszarze 8,70 ha ze względu na upływ czasu. W dacie orzekania przez organy przepis ten obowiązywał i dotyczył wszystkich decyzji wydanych w przedmiocie scalenia. Oznacza ta, że zarówno decyzje wydane w oparciu o ustawę z 24 stycznia 1968 r, o scalaniu i wymianie gruntów jak i ustawę z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów podlegają ograniczeniu jeżeli chodzi o dopuszczalność prowadzenia w stosunku do nich postępowań nadzwyczajnych. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, czy decyzja taka, tj. scaleniowa została wydana w czasie gdy obowiązuje omawiany art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r., czy też wcześniej. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nowe brzmienie w/w przepisu ma zastosowanie także do postępowań zakończonych przed jej wejściem w życie. Zasadą jest bowiem wyłączenie wszystkich decyzji scaleniowych od możliwości ich wzruszenia w trybach nadzwyczajnych jeśli upłynęło 5 lat od chwili, kiedy taka decyzja stała się ostateczna. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, gdy postępowanie nadzwyczajne (art. 145 – 145 oraz 154 – 156 kpa) zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej zmiany, tj. przed dniem 15 października 2013 r., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W tej jedynej sytuacji ustawodawca zdecydował się o wyłączeniu zasady statuowanej w art. 33 ust. 2 ustawy i w konsekwencji dopuścił możliwość wzruszenia decyzji scaleniowych wydanych wcześniej niż 5 lat gdy decyzja stała się ostateczna. Mając powyższe na uwadze, skoro od dnia wydania przedmiotowej decyzji z 1987 r. do dnia złożenia w dniu [...] września 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 27 lat, to – wbrew zarzutom skargi -niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji scaleniowej. Należy też podzielić stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku możliwości wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji niemożności dokonania oceny zaistnienia przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Przepis art. 158 § 2 kpa nie ma charakteru samodzielnego i jego zastosowanie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy możliwe jest zastosowanie do danej decyzji art. 156 kpa. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyłączający możliwość stosowania art. 156 kpa do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów, po upływie 5 lat od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie daje podstawy do stosowania do tej decyzji art. 158 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 5.10.2016 r. II OSK 873/15, wyrok NSA z 9.11.2016 r. II OSK 429/15). W świetle powyższego skoro organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 1987 r., a jak wskazał Minister jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe – wobec ustalenia ograniczenia czasowego zawartego w art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w trakcie już toczącego się postępowania – to prawidłowym było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa i umorzenie postępowania I instancji w całości wobec jego bezprzedmiotowości. Brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpoznania wniosku skarżącej w trybie administracyjnym. Zarzuty skargi dotyczące wydania decyzji z 1987 r. z oczywistym, rażącym naruszeniem prawa, pozostają bez wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie, skoro nie były, bo nie mogły być z przyczyn podniesionych wyżej, przedmiotem oceny zarówno organów administracji jak i Sądu. Również niezasadne, w ocenie Sądu są pozostałe zarzuty skargi sprowadzające się do wykładni cytowanego wyżej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Należy też zauważyć, że skoro przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a w szczególności przywoływany wyżej art. 33 ust. 2 tej ustawy w sposób odrębny reguluje kwestie wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych niż kodeks postępowania administracyjnego, to regulacja ta (zawarta w przepisach prawa materialnego) ma pierwszeństwo przed przepisami prawa procesowego regulującego zasady postepowania przed organami administracji. Normy prawa procesowego pełnią rolę służebną w stosunku do unormowań prawa materialnego, wyznaczającego treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.