IV SA/Wa 1011/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i M. małżonków C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Ł. - Zastępcę Burmistrza Ł. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego - uchyliło ww decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 15 września 2016 r. A. S. wystąpił do Burmistrza Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr ew. [...] położonej w obrębie Ł., gmina Ł. przy ul. W.. Po jego pozytywnym rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Na skutek rozpoznania wniesionego przez A. i M. małżonków C. odwołania SKO w S. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność prawidłowego określenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy stosownie do zapisów zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, po ponownym rozpoznaniu ww wniosku organ I instancji w dniu [...] maja 2017 r. wydał kolejną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji małżonkowie C. także wnieśli odwołanie, w toku rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dwukrotnie zleciło Burmistrzowi Ł. przeprowadzenie, w trybie art. 136 k.p.a., uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w obliczu zebranych dowodów, mając na uwadze ostateczne stanowisko urbanisty przedstawione przez Burmistrza przy piśmie z dnia [...] października 2017 r., decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. po raz kolejny uchyliło decyzję ustalającą warunki zabudowy dla ww inwestycji w całości, wskazując na konieczność przeprowadzenia analizy wszystkich zabudowanych działek, objętych obszarem analizowanym, w zakresie wymaganych ww przepisami ustawy i rozporządzenia parametrów inwestycji. W następstwie powyższego organ I instancji kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla niniejszej inwestycji. Małżonkowie C. ponownie, nie zgadzając się ze wskazanymi w decyzji ustaleniami, złożyli odwołanie żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest już kolejną decyzją wydaną o ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy. Były to odpowiednio decyzje z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] stycznia 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. I na przestrzeni kilku lat, pomimo braku istotnych zmian w obszarze analizowanym, organ wydawał zawsze decyzje zgodne z wnioskiem wnioskodawcy, co w ocenie odwołujących jednoznacznie oznacza, że któraś z decyzji była błędna. Nie można bowiem ustalać różnych warunków zabudowy dla tej samej działki w sytuacji gdy nie doszło do zmiany w obszarze analizowanym. Natomiast, odnosząc się do ostatniej decyzji małżonkowie C. podnieśli, iż mimo wskazań Kolegium, parametry określone w zaskarżonej decyzji nie zostały sformułowane w "widełkach". A także wskazali na niespójność treści decyzji z jej załącznikiem nr 2. Zdaniem odwołujących, ustalając warunki zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego, należało uwzględnić również inne budynki tego typu zlokalizowane w obszarze analizowanym, a jak wynika z analizy (załącznik nr 2), najwyższy tego typu budynek, biorąc pod uwagę wysokość krawędzi elewacji frontowej ma 3,7 m zaś wysokość kalenicy to 5 m. Zatem ustalenie w niniejszej sprawie przedmiotowych parametrów odpowiednio na 4,8 m i 6 m jest w ich ocenie nieprawidłowe. Odwołujący zakwestionowali także ustalenia decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej wskazując, że jej ustalenie nastąpiło z naruszeniem 20% tolerancji określonej w § 6 rozporządzenia. A nadto, wskazali na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez min. odmowę M. C. dostępu do akt postępowania. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało na zasadność, co do meritum, podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. został sprecyzowany w ww rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny, o którym mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w otoczeniu wnioskowanej. Natomiast stan sprawy wskazuje, iż obszar analizowany nie został prawidłowo wyznaczony, ponieważ linia styku działki [...] z działką [...] wynosi ok. 16 m (32 mm na mapie w skali 1:500), zatem minimalny obszar analizowany winien wynosić 50 m. Oznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany, w kierunku wschodnim i zachodnim nie osiąga wartości minimalnej, ponieważ został ograniczony jedynie do trzykrotności frontu działki, której wartość wynosi mniej niż 50 m. Sprzeciw na powyższą decyzję wniósł A. S. nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jego nieuwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z nich prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Paragraf 1 cytowanego rozporządzenia określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1. linii zabudowy; 1. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 1. szerokości elewacji frontowej; 2. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 1. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ww ustawy. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Uwzględniając powyższą regulację trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak wskazano powyżej, dla przeprowadzenia wymaganej analizy kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy organ obowiązany jest, zgodnie z zapisem § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyznaczyć obszar analizowany, którego granice określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Treść powołanego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego niezbędne jest ustalenie szerokości frontu działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany ma być zatem wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50 m, za który przyjmuje się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) - tak min. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11. Organ administracyjny wyznaczając obszar analizowany zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego wyboru. Kwestia ta ma bowiem podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach sprawy niniejszej przedmiotowy obszar został wyznaczony w mniejszej granicy, niż przewidziana w ww regulacji minimalna 3 krotna szerokość frontu działki, bo wynoszącej zaledwie 48 metrów. Jednocześnie nie wyjaśniono jakie były powody takiego ustalenia obszaru analizy w obszarze "dobrego sąsiedztwa" i czy wyznaczenie obszaru analizy zgodnie z powołaną regulacją, w badanym stanie faktycznym, miałoby zasadniczy wpływ na poczynione ustalenia. W powyższym zakresie organ pierwszej instancji w stanowiącej złącznik do decyzji analizie jedynie wskazał, że obszar analizowany wyznaczony został z uwzględnieniem faktu, iż teren objęty wnioskiem jest stosunkowo niewielkiej powierzchni, a w jego bezpośrednim sąsiedztwie występuje zwarta zabudowa znajdująca się w kwadracie wyznaczonym przez drogi na działkach nr [...],[...] i [...], pozwalająca na dokonanie prawidłowej analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji uznał, że wyznaczony w przedmiotowej sprawie obszar analizowany oddaje w sposób pełny i wystarczający specyfikę okolicy - sąsiedztwa działki objętej wnioskiem. Teren planowanej inwestycji położony jest przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie i w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uzupełniającej istniejącą zabudowę jednorodzinną, zainwestowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi. W ocenie Sądu jednak, wyznaczenie obszaru analizowanego, ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a tej, zdaniem Sądu, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, zabrakło. Należy pamietać, iż analiza cech i funkcji terenu jest potrzebna po to, aby nowa inwestycja była zgodna z zasadą tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", czyli nawiązywała funkcjami i cechami architektonicznymi do zabudowy już istniejącej. I choć żaden przepis prawa nie wskazuje aby odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora była jednakowa, to jednak istotnym jest aby przy opracowywaniu analizy brać pod uwagę całą działkę, na której znajduje się linia określająca teren analizy, a nie jedynie jej fragment, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Nawet w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 395/16; WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/GI 447/12). Zatem stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że ustalone wyniki analizy nie uwzględniają całości obszaru analizowanego i że takie ustalenie granicy obszaru analizy ma wpływ na parametry w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a w przypadku istnienia innej zabudowy na działce również do ustalenia jej pozostałych parametrów, należy uznać za całkowicie prawidłowe. Z powyższych względów ustalenia dotyczące m.in. kształtowania się na obszarze analizowanym: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), winny wynikać z opisu wszystkich wskazanych parametrów, na wszystkich nieruchomościach znajdujących się na tym obszarze. Natomiast brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy pociągnął za sobą z kolei wadliwe ustalenia zawarte w analizie, które tym samym nie są miarodajne. Prawidłowa analiza, jak to wyżej wskazano, winna dotyczyć wszystkich zabudowanych działek położonych w określonym obszarze analizy. I na tej podstawie winna być zaś wydana decyzja o warunkach zabudowy (pozytywna lub negatywna). Również, zasadnym jest stanowisko SKO, które wskazuje na wzajemną niespójność pomiędzy zapisami decyzji a stanowiącą jej złącznik analizą jak co do średniej szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 11,51 m. W analizie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 11,66 m, a średnia szerokość elewacji frontowych budynków gospodarczych kształtuje się na poziomie 16,5 m. Na tej podstawie ustalono średnią dla wszystkich budynków znajdujących się na terenie analizowanym na 12,80 m (w nawiasie wyliczono zaś że średnia ta wynosi 14,08 m) co przy zastosowaniu 20% tolerancji mieściło się w zakresie od 11,73 m do 16,89 m. Podobnie, wadliwe ustalenia decyzji odbiegające od zapisów analizy dotyczące górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie określono jedynie maksymalny parametr - "do 4,80 m", podczas gdy w analizie wskazano, iż winien się on kształtować w granicach od 2,5 m do 4,8 m, również jak i w zakresie podania parametrów wysokości budynku mierzonego od poziomu terenu przed głównym wejściem do głównej kalenicy - "od 5,0 m do 6,5 m", gdzie w analizie określono ten parametr w widełkach od 4,0 m do 6,5 m. Niezależnie od powyższego, za wadliwe także należało uznać niektóre ze wskaźników podanych w ww decyzji, jedynie w wartościach maksymalnych. Parametry te jednak będą na nowo ustalane po uprzednim prawidłowym ustaleniu obszaru analizy urbanistycznej. Przy czym, oczywiście organ I instancji winien uwzględnić wskazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości, które przy ponownie rozpoznawanym wniosku winny zostać wyeliminowane. Reasumując zatem stwierdzić należy, iż brak wyznaczenia prawidłowego obszaru analizowanego oraz analizy całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym nie pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem prawidłowa analiza będzie mogła stanowić punkt odniesienia do możliwości wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że już sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego organ ten zobowiązany jest bowiem do powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w prawidło ustalonym obszarze analizowanym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1186/08. LEX nr 552834, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1684/07. LEX nr 540063, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/06. LEX nr 284501 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 571/07, LEX nr 394803). Organ pierwszej instancji winien zatem ustalić obszar analizy w granicach co najmniej minimalnych (50 m.), opisać zabudowę na każdej działce, objętej ww obszarem, która jest przedmiotem analizy i dokonać ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia. Sąd także nie dopatrzył się z urzędu naruszenia zasad postępowania w tym art. 7, 77 § 1 i 107§ 3 K.p.a. Organ II instancji prawidłowo ustalił okoliczności niniejszej sprawy, jak i przedstawił prawidłową ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego. Odzwierciedlenie czynności organu znajduje natomiast podstawę w treści uzasadnienia, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie stwierdził także aby organ dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji orzeczenia.