IV SA/Wa 1021/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku numer [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W. oraz odwołania wniesionego przez [...]. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r., w której orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w [...], w rejonie ulicy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz spadkobierców jej poprzednich właścicieli, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 9a oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991r. o gospodarce nieruchomościami uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2016r. przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] maja 1985 r. Kierownik Urzędu [...] W. [...] ([...], znak: [...]) wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 pochodzącej z gruntów tabelowych wsi W. w rejonie ulic [...], stanowiącej działki ewidencyjne z dawnego obrębu [...] o nr [...] (o pow. [...] m2) i nr [...] (o po w. [...] m2) oraz działkę nr [...] z obrębu [...] (o pow. [...] m2). Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] z dnia [...].02.1985r., bowiem stosownie do dwóch decyzji o lokalizacji inwestycji (nr [...] z dnia [...] grudnia 1964r.) oraz (nr [...] z dnia [...] listopada 1971r.), nieruchomość przeznaczono pod strefę ochronną [...]. Wywłaszczona nieruchomość w dacie wydania decyzji z dnia [...].05.1985r. stanowiła współwłasność J. A., S. P., M. L., A. P., W. K., H. S., W. B., I. S., nieustalonych spadkobierców C. K., nieustalonych spadkobierców J. P. oraz nieustalonych spadkobierców G. K., co stwierdzono na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...].01.1973r. Nr [...] rep. [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium [...] Rady Narodowej W. [...]. 2. W dniu 4 września 2006r., podaniem datowanym na 8 sierpnia 2006r. J. L., L. C., M. R., T. P., J., R., Z. A., Z. P., H. O., D. K., A. K., W. B., G. K., K. G., E. T., A. K., M. W., J. K., S. P., I. S. oraz H. S. zwrócili się do Prezydenta W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. [...], przy ul. [...] (w rejonie ul. [...]). Wniosek zwrotowy poparli J. R. i T. P. (dnia 25 maja 2009r.), J. K. (dnia 9 września 2009r.) oraz G. K., K. G., E. T., A. K. i M. W.a (dnia 6 listopada 2009r.). Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili do Prezydenta W. poprzedni właściciele i spadkobiercy poprzednich właścicieli, żądając zwrotu aktualnych działek ewidencyjnych: nr [...] w obrębie [...]; odpowiadająca dawnej działce nr [...] z obrębu [...]; licząca [...]m2; nr [...] w obrębie [...]; odpowiadająca dawnej dz. nr [...] z obrębu [...]; licząca [...]m2; nr [...] w obrębie [...]; odpowiadająca dawnej dz. nr [...] z obrębu [...]; licząca [...]m2. 3. Prezydent W. potwierdził, iż nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym odpowiadają obecne działki ewidencyjne nr [...] (obie z obrębu [...]) oraz działka nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie ustalił, że działki nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] należy do Miasta W. Własność W. odnośnie działki nr [...] w obrębie [...], wynika z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...], wydanej dnia [...] marca 1998r., w której wskazano, że "[...] W. [...] nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W. [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...]m2". Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta W. (Dz. U. 2002, Nr 41, poz. 361 ze zm.), nieruchomości należące do Gminy [...] stały się z mocy prawa własnością Miasta W., co potwierdza wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień [...] lipca 2010r. 4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Prezydenta W. wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. w obrębie [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] i przekazał Wojewodzie [...] do rozpoznania wniosek z dnia 08.08.2006r. o zwrot wskazanej nieruchomości. 5. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. 6. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. Prezydent W. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z gruntów tabelowych wsi W., wywłaszczoną na podstawie decyzji znak: [...] z dnia [...] maja 1985 roku na rzecz J. L. w [...] części, L. C. w [...] części, M. R. w [...] części, T. P. w [...] części, J. R. w [...] części, Z. A. w [...] części, Z. P. w [...] części, H. O. w [...] części, D. K. w [...] części, A. G. w [...] części, W. B. w [...] części, G. K. w [...] części, K. G. w [...] części, E. T. w [...] części, A. K. w [...] części, M. W. w [...] części, I. S. w [...] części, H. S. w [...] części, J. K. w [...] części oraz zobowiązał wskazane osoby do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł. 7. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. z uwagi na niedokładne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, co skutkowało jej wydaniem z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 8. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz umożliwienie wglądu do akt sprawy wystąpiła [...] S.A. z siedzibą w W. Do wniosku nie załączyła żadnych dokumentów, które świadczyłyby o przysługiwaniu [...] S.A. z siedzibą w W. tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha. Po 3 lutego 2014r. organy kierowały do [...] S.A. z siedzibą w W. korespondencję jako do strony postępowania administracyjnego. Spółka otrzymał również odpisy decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego. 9. Odnośnie działek oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r. wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości i w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że "przedmiotowa nieruchomość została objęta porozumieniem zawartym z [...] sp. z o.o., [...] SA oraz [...] S.A., którym Prezydent W. zobowiązał się do współpracy w uregulowaniu stanu prawnego gruntów położonych na terenie [...], wobec czego zachodzą okoliczności określone w art 24 § 1 pkt 1 k.p.a.". Jednocześnie Prezydent W. przekazał Wojewodzie [...], zgodnie z właściwością, wniosek z dnia 08.08.2006r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. 10. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę L. jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku o zwrot nieruchomości położonej w W., w rejonie ulicy [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 1985r. z przeznaczeniem pod strefę izolacyjną dla [...]. 11. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta L. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w [...], w rejonie ulicy [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz I. S. w udziale wynoszącym [...] części, H. O. w udziale wynoszącym [...] części, Z. A. w udziale wynoszącym [...] części, M. B. w udziale wynoszącym [...] części, H. K. w udziale wynoszącym [...] części, J. L. w udziale wynoszącym [...] części, L. C. w udziale wynoszącym [...] części, M. R. w udziale wynoszącym [...] części, Z. P. w udziale wynoszącym [...] części, D. K. w udziale wynoszącym [...] części, A. G. w udziale wynoszącym [...] części, J. F. w udziale wynoszącym [...] części, A. C. w udziale wynoszącym [...] części, U. W. w udziale wynoszącym [...] części, E. K. w udziale wynoszącym [...] części, J. K. w udziale wynoszącym [...] części, G. K. w udziale wynoszącym [...] części, M. W. w udziale wynoszącym [...] części, E. T. w udziale wynoszącym [...] części, K. G. w udziale wynoszącym [...] części, P. K. w udziale wynoszącym [...] części, L. K. w udziale wynoszącym [...] części, R. W. w udziale wynoszącym [...] części, J. R. w udziale wynoszącym [...] części, Z. P. w udziale wynoszącym [...] części, Z. P. w udziale wynoszącym [...] części, L. P. w udziale wynoszącym [...] części i M. P. w udziale wynoszącym [...] części, którzy zostali jednocześnie zobowiązani do łącznego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz Skarbu Państwa jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. W uzasadnieniu decyzji Starosta L. wskazał, że nieruchomości położone w W., oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i należy orzec o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców. Organ zaznaczył, że po wywłaszczeniu nieruchomości nie wykonano jakichkolwiek prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia – realizacji strefy ochronnej [...]. 12. W dniu 10 września 2015 roku Prezydent W. wniósł odwołanie od decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...].08.2015r. Odwołujący się wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia odwołania wynika, że w ocenie Prezydenta W. decyzja Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. narusza art. 141 ust. 2 u.g.n. bowiem nie rozstrzygnięto o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa. Odwołujący się zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej, zatem nie jest możliwe ustanowienie na niej hipoteki. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta W., uzasadnione jest aby zapłata przez osoby uprawnione do otrzymania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zwaloryzowanego odszkodowania nastąpiła przed wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. 13. W dniu 17 września 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. odwołująca się spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. Z uzasadnienia odwołania wynika, że w ocenie odwołującego się wbrew stanowisku organu I-szej instancji wywłaszczyciel podejmował skuteczne działania zmierzające do realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie polegającego na realizacji strefy ochronnej wokół [...], o czym świadczą materiały znajdujące się w aktach sprawy. Znajdujące się na nieruchomości ogródki działkowe nie mogą w ocenie odwołującego się świadczyć o zaniechaniu realizacji celu, skoro strefę ochronną należy postrzegać jako wielkie założenie inwestycyjne, które co do zasady zostało zrealizowane. Ogródki działkowe mogą, co najwyżej świadczyć o modyfikacji pierwotnego celu (zalesienia strefy ochronnej), nie zaś o odstąpieniu od urządzenia strefy. Odwołujący się wskazał także na szereg istotnych w jego ocenie dokumentów, do których nie odniesiono się w treści zaskarżonej decyzji. Stąd zarzuca naruszenie przez Starostę L. zarówno przepisów prawa materialnego (art 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.), jak przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 7 w zw. z art, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. 80 k.p.a.). na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. 14. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015r. Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz L. K. udziału wynoszącego [...] części, P. K. udziału wynoszącego [...] części, R. W. udziału wynoszącego [...] części, L. P. udziału wynoszącego [...] części, M. P. udziału wynoszącego [...] części, E. K. udziału wynoszącego [...] części, U. W. udziału wynoszącego [...] części, Z. P. udziału wynoszącego [...] części, Z. P. udziału wynoszącego [...] części, G. K. udziału wynoszącego [...] części, M. W. udziału wynoszącego [...] części, E. T. udziału wynoszącego [...] części, K. G. udziału wynoszącego [...] części, D. K. udziału wynoszącego [...] części, A. G. udziału wynoszącego [...] części, J. L. udziału wynoszącego [...] części, L. C. udziału wynoszącego [...] części, M. R. udziału wynoszącego [...] części, J. F. udziału wynoszącego [...] części, A. C. udziału wynoszącego [...] części, Z. P. udziału wynoszącego [...] części, Z. A. udziału wynoszącego [...] części, H. O. udziału wynoszącego [...] części, J. K. udziału wynoszącego [...] części, H. K. udziału wynoszącego [...] części, M. B. udziału wynoszącego [...] części, J. R. udziału wynoszącego [...] części, I. S. udziału wynoszącego [...] części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej w W. przy ul. [...] i zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. II. Zaskarżoną obecnie decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie skarżącego oraz odwołanie Prezydenta W. od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Wojewoda [...] wskazał w szczególności, co następuje: 1. [...] S.A. do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony nie załączona żadnych dokumentów, które świadczyłyby o przysługiwaniu spółce jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha. 2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I-szej instancji nie badał legitymacji [...] S.A. do występowania w charakterze strony. Ograniczył się do stwierdzenia, że organ ogólnie właściwy do rozpatrywania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - Prezydent W. w trakcie prowadzonego postępowania w dniu 13 października 2011r. występował do [...] S.A. o dołączenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających przekazanie tytułu do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] oraz dokumentów, które potwierdzałyby fakt przekazania [...] w użytkowanie nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1985r. Organ I-szej instancji zaznaczył także, że w treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012r. stwierdzono, iż spółka przekazała wprawdzie dokumenty dotyczące wywłaszczonej nieruchomości, jednakże nie dołączono dokumentów, które potwierdzałyby fakt przekazania [...] w użytkowanie nieruchomości wywłaszczonych decyzją z dnia [...] maja 1985r. 3. Brak jakichkolwiek ustaleń poczynionych przez organ I-szej instancji stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 28 k.p.a., przy czym nie ulega wątpliwości, że ustalenia dotyczące legitymacji stron stanowią istotną kwestię na każdym etapie postępowania administracyjnego. 4. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była położona na obszarze objętym lokalizacją strefy ochronnej realizowanej wokół [...], o czym świadczy odpis załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. Organ I-szej instancji oparł rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przede wszystkim o te dowody, które świadczyły o zagospodarowaniu wywłaszczonego gruntu jako ogrodów działkowych, nie zaś całkowitym jej zalesieniu. 5. W toku postępowania organ I instancji ustalił aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 2011r. przeprowadzono oględziny nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...]. Czynności tej dokonywali pracownicy Urzędu W. przy udziale stron. Ze sporządzonego w ich trakcie protokołu wynika, że teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest użytkowany i wykorzystywany jako ogródki działkowe, na części działek (ogródków działkowych) znajdują się prowizoryczne zabudowania związane z wykorzystywaniem terenu pod działkę (ogródek działkowy), niektóre ogródki nie są użytkowane, a działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi rozlewisko z terenu oznaczonego jako działka nr [...] stanowiącego rów. Aktualny sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie może przesądzać o zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego odjęcie własności w wypadku, gdy decyzja wywłaszczeniowa została wydana blisko 30 lat termu ([...] maja 1985r.). W ocenie organu odwoławczego za istotny dla ustalenia zbędności nieruchomości uznać należy nie tyle obiektywny, aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. 6. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia zakresu prac (bądź ich braku), które wywłaszczyciel podejmował na nieruchomości na przestrzeni lat następujących po wywłaszczeniu - t.j. po [...] maja 1985r. Za przydatny środek dowodowy w tym zakresie uznać należy zdjęcia lotnicze pochodzące z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej uzupełnione o opinię fotogrametry lub zawierające naniesienie siatki ewidencyjnej obecnych działek przez geodetę uprawnionego. Do akt postępowania administracyjnego włączono jedynie zdjęcie lotnicze z 1995r. Jednakże biorąc pod uwagę jego skalę, powierzchnię przedmiotowej nieruchomości oraz niejednolity sposób zagospodarowania uwidocznionego na nim gruntu nie sposób przyjąć, że może stanowić ono przesądzający dowód w sprawie. Niezbędne jest wkreślenie na nim granic geodezyjnych oraz uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty (np. inne zdjęcia lotnicze) odnoszące się do sposobu zagospodarowania przedmiotowego gruntu w okresie od wywłaszczenia do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Precyzyjne określenie granic aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] uzasadnione jest bowiem przede wszystkim faktem niejednolitego zagospodarowania strefy ochronnej. W ocenie organu II instancji nie można znajdującego się w aktach niniejszej sprawy zdjęcia lotniczego uznać za kluczowy dowód przesądzający o zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. III. Skarżący [...] S.A. z siedzibą w W. wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r., zarzucając orzeczeniu: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako "ZUGG") w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uznanie, że występują okoliczności mogące podważać prawidłowość uznania skarżącej za stronę postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod strefę izolacyjną zieleni dla [...] w sytuacji, gdy skarżąca jest następcą prawnym [...], która nabyła prawo użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa, zatem skarżąca jest nabywcą prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości, skarżąca jest zarządcą wywłaszczonych nieruchomości oraz jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...],[...] nabyła prawo użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa w roku 1990 na podstawie art. 2 ust. 1 ZUGG, skarżąca jest ujawniona jako zarządca wywłaszczonych nieruchomości, skarżąca ma interes prawny do występowania jako strona w postępowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i została w sposób prawidłowy uznana przez Starostę L. za stronę tego postępowania; art. 2 ust. 1 ZUGG poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i nie wzięcie pod uwagę nabycia przez [...] - poprzednika prawnego skarżącej - prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa w roku 1990, gdy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu wejścia w życie ZUGG (tj. 5 grudnia 1990r.) w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, wywłaszczone nieruchomości, jako grunty będące w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w W., której następcą prawnym jest skarżąca - stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego; na podstawie wniosku złożonego w lutym 2011r. do Wojewody [...] do chwili obecnej toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r., skarżąca jest następcą prawnym [...], poprzedniego użytkownika wieczystego wywłaszczonych nieruchomości; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Wojewodę [...] wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie legitymacji skarżącej do występowania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w szczególności nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego; ograniczenie ustaleń dotyczących legitymacji skarżącej wyłącznie do stwierdzenia, że Starosta L. w ogóle nie badał legitymacji skarżącej do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu, podczas gdy fakt zaniechań Starosty L. w tym zakresie nie przesądzają oceny, czy skarżąca ma w sprawie interes prawny; nieuwzględnienie faktu, iż skarżąca jest co najmniej zarządcą wywłaszczonych nieruchomości, wynikającego bezspornie z dostępnego materiału dowodowego, w tym wypisu z rejestru gruntów nr [...] wydanego przez Prezydenta W. w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości; nieuwzględnienie faktu, iż toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego do wywłaszczonych nieruchomości z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r., wynikającego bezspornie z uzasadnienia pisma skarżącej z dnia 3 lutego 2014r. wraz z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę L. pod sygn. akt [...] w charakterze strony oraz umożliwienie wglądu do akt sprawy; poddanie w wątpliwość legitymacji skarżącej z uwagi na nieprzedstawienie dokumentu potwierdzającego przekazanie [...] wywłaszczonych nieruchomości, podczas gdy prawo to [...] nabyła z mocy prawa z mocy art. 2 ust. 1 ZUGG, nie może zatem istnieć dokument potwierdzający przekazanie [...] Wywłaszczonych Nieruchomości, gdyż nie zostały one "przekazane", lecz nabyte z mocy samego prawa; błędne odwołanie się w ustaleniach faktycznych do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] bez uwzględnienia okoliczności, że przyczyna stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynikała z okoliczności w ogóle niedotyczących skarżącej, w szczególności niedotyczących kwestii prawidłowości uznania skarżącej za stronę postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, że występują okoliczności mogące podważać prawidłowość uznania skarżącej za stronę postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uwzględnienie w wytycznych wyroku oceny prawnej wskazującej na to, że skarżąca jest stroną postępowania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 22 kwietnia 2016r., Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 40 – 40v). VI. Uczestnicy postępowania M. B. i J. L. wnieśli o oddalenie skargi (pismo procesowe k. 43 – 45, protokół rozprawy k. 89 – 99). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 w/w ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy, mając na uwadze stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.). Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...], orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w [...], w rejonie ulic [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na rzecz spadkobierców jej poprzednich właścicieli. Konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy umotywował tym, iż Starosta L. nie zbadał legitymacji skarżącego do występowania w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w charakterze strony. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). 2. Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. 3. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku, z czym zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązek weryfikacji legitymacji określonych podmiotów do występowania na prawach strony spoczywa na organach administracji. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że interes prawny, określony w art. 28 k.p.a., ma charakter materialno - prawny, czyli jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, albowiem interes prawny ma źródło w prawie w tym sensie, że istnieje określona norma prawna, która dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu – jego praw lub obowiązków, ze względu na którą ten podmiot w określonych okolicznościach faktycznych może domagać się ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 3140/12 i z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11 - opubl. na stronie CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.) – dalej u.g.n. stroną postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest z jednej strony poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, jej właściciel oraz podmioty, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawno - rzeczowych lub obligacyjnych. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie została uregulowana w księdze wieczystej. Zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, to na organach administracji prowadzących postępowanie zwrotowe ciąży obowiązek zweryfikowania tytułu prawnego przysługującego wszelkim podmiotom domagającym się uznania za stronę w toku postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poza sporem pozostawał okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony – wniosek z dnia 3 lutego 2014 r. Skarżąca spółka nie załączyła jednak do wniosku żadnych dokumentów świadczących o przysługującym jej prawie do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] w W. Dopiero wykazanie przysługującego spółce tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości dawało jej skuteczne prawo do występowania w sprawie w charakterze strony i złożenia odwołania w toku postępowania administracyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania, tak by zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. I OSK 2001/14, LEX nr 1664408. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji nie badał legitymacji skarżącego do występowania w charakterze strony, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2015r. Organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji wskazał jedynie, iż Prezydent, W. w dniu 13 października 2011 r. występował do skarżącego oraz do [...] sp. z o.o. z żądaniem dołączenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających przekazanie tytułu do nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] oraz dokumentów, które potwierdzałyby fakt przekazania [...] w użytkowanie nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1985 r. W toku postępowania administracyjnego nie zostały jednak przedłożone dokumenty potwierdzające fakt przekazania [...] w użytkowanie nieruchomości wywłaszczonych decyzją z dnia [...] maja 1985 r., zatem skarżący nie wykazał swojego tytułu prawnego do nieruchomości. W tej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (tak WSA w Warszawie, wyrok z dnia - wyrok z dnia 23 czerwca 2016r. VII SA/Wa 1907/15LEX nr 2090316). W świetle tych wytycznych trzeba mieć na względzie okoliczność, że nie zostało ustalone czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie brak ustalenia interesu prawnego skarżącego, a zatem ustalenia czy skarżąca spółka powinna była być stroną postępowania, może być naprawione tylko poprzez uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron. 3. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w toku przedmiotowego postępowania dotyczących naruszenia przez organ II instancji art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. należy wskazać, że organ II instancji w pełni rozważył i przeanalizowali materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji precyzyjnie wskazuje podstawę prawną oraz wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Organ II instancji właściwie i wszechstronnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i doszedł do wniosku, iż w toku postępowania administracyjnego skarżąca spółka nie wykazała w sposób przekonujący, iż jako następca prawny [...] dysponuje jakimkolwiek tytułem prawnym do wywłaszczonej nieruchomości, tj. w szczególności: 1) powoływanym przez skarżącą prawem użytkowania wieczystego, którego nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. skarżąca wywodzi bezpośrednio z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), 2) ewentualnie prawem zarządu. Nie przesądzając na tym etapie sprawy, że prawa te nie istnieją, Sąd stwierdza, że ich wykazanie będzie wymagało stosownej aktywności skarżącej na etapie ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego przed organem I instancji. 3.1. Odnosząc się w szczególności do kwestii ewentualnego dysponowania przez skarżącą spółkę prawem użytkowania wieczystego, które miałoby być nabyte przez poprzedniczkę skarżącej w trybie tzw. uwłaszczenia państwowych osób prawnych (tj. na podstawie ustawy z 29 września 1990 r.), stwierdzić stanowczo należy, że dopuszczalność powoływania się przez spółkę na tę okoliczność jest ściśle uzależniona od legitymowania się przez jej poprzedniczkę (ewentualnie przez samą skarżącą) stosowną decyzją deklaratoryjną, potwierdzającą nabycie wywodzonego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. (art.2 ust.3 ustawy z 29 września 1990 r. ewentualnie art.200 ust.1 pkt 2 u.g.n.). Z twierdzeń skarżącej spółki należałoby wnosić, że decyzji tego rodzaju nie ma w obrocie prawnym, a jedynie wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie jej wydania. Okoliczność, czy sam fakt zawisłości sprawy uwłaszczeniowej przed właściwym organem administracji można uznać za źródło legitymacji procesowej obecnej skarżącej w postępowaniu zwrotowym, również będzie musiała być oceniona przez organ I instancji przy ponownym orzekaniu w sprawie. 3.2. Odnośnie przysługiwania skarżącej alternatywnie wywodzonego przez nią prawa zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, stwierdzić należy niewskazanie przez zainteresowaną źródła powstania tego prawa. Powyższe uniemożliwia zweryfikowanie w jakikolwiek sposób prawidłowości twierdzeń spółki. 3.3. Reasumując należy stwierdzić, że organ I instancji przed przystąpieniem do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyjaśnił, czy skarżącej spółce przysługuje status strony ze względu na jego indywidualny interes prawny. Zauważyć przy tym należy, że składanie pism i podań przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem I instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie zwalnia organu od zbadania, czy podmiot ten posiada status strony. Organ przed rozpoznaniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien ustalić, czy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie ma legitymację do występowania w toku postępowania w charakterze strony. Organ I instancji nie uczynił zadość przywołanym przepisom, prowadząc postępowanie zwrotowe bez uprzedniego zbadania i wyjaśniania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. 4. Jednocześnie Sąd podziela w całości szczegółowo umotywowane stanowisko decyzji odwoławczej co do konieczności powtórzenia przez organ I instacji postępowania wyjaśniającego w zakresie meritum sprawy, tj. w zakresie ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym stała się zbędna w rozumieniu art.137 u.g.n., czy też nie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.