IV SA/Wa 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2018 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. [...], zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] (...), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "WINGiK") decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej "DRDLP w [...]"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] (...), polegające między innymi na zastąpieniu wykazywanego dotychczas w granicach tej działki użytku gruntowego lasu (Ls) klasy IV, pow. 1,3779 ha, nowym użytkiem gruntowym, tj. gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi na użytkach rolnych, oznaczonymi symbolem – Lzr, klasy VI, pow.1,3779 ha., ponieważ nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły wad wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Od decyzji WINGiK z [...] grudnia 2018 r. odwołanie złożył DRDLP w [...]. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli nie jest prowadzone z urzędu, może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie na wniosek takiego podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. DRDLP w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], którą zatwierdzono zmiany użytków i klas gruntów w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczanej jako działka ew. nr [...], stanowiącej własność osoby fizycznej. DRDLP w [...], uzasadniając swój przymiot strony, przywołał wyrok NSA z 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 661/10, oraz wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1361/09. Organ podkreślił, że orzeczenia te zapadły w innej indywidualnej sprawie administracyjnej, na podstawie innego stanu prawnego niż obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji, wobec czego w żadnym stopniu nie mogą być wiążące w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił również, że w przypadku obowiązków dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mają one charakter zadań z zakresu administracji publicznej. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, na podstawie tej ustawy działa w charakterze organu administracji publicznej, uprawnionego m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. Z kolei art. 5 i 26 cyt. ustawy stanowią jedynie normy kompetencyjne ustalające właściwość tego organu administracji w odpowiednich kategoriach spraw. Organ wyjaśnił, że normy określające kompetencje, czy zadania publiczne określonego podmiotu (organu administracji publicznej), nie mogą być źródłem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Kompetencja organu administracji publicznej nie jest bowiem kategorią materialnoprawną, lecz ustrojową. Wskazał również, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze przedmiotowym, którego skutki są ściśle związane z poszczególnymi nieruchomościami (działkami ewidencyjnymi). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przez którą, zgodnie z art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W ramach postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie jest kształtowany stan danej nieruchomości, ponieważ celem postępowania jest wyłącznie odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego konkretnego gruntu (w tym sposobu jego użytkowania – rodzaju użytku gruntowego). Zmianie ulega więc jedynie informacja zamieszczana w operacie ewidencyjnym, o rzeczywistym stanie gruntów. Organ wyjaśnił, że skutki ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. będą oddziaływać wyłącznie na sferę prawną właściciela działki ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], która objęta jest rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W żaden sposób natomiast nie będą one wpływały na sytuację prawną DRDLP w [...]. Okoliczność, że w oparciu o informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, wprowadzone na skutek wydania decyzji o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, DRDLP w [...], jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów leśnych, powziął informację o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych, bez spełnienia określonych ustawowych wymogów, co z kolei daje podstawę do zainicjowania przez ten organ odpowiednich procedur zmierzających do wyeliminowania uchybień, czy też nałożenia stosownych sankcji (opłat), może być traktowana wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który sprawia, że DRDLP w [...] jest zainteresowany wynikami takiego postępowania. Okoliczność ta, nie daje mu jednak czynnej legitymacji do występowania w charakterze strony tego postępowania, a co za tym idzie nie daje też uprawnienia do skutecznego podważania w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skoro zaś decyzja WINGiK z [...] grudnia 2018 r., została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony w tej sprawie, zaistniała konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, jednak w jego trakcie okazało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość owa ma natomiast miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który podlegałby konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Jednym z takich elementów jest m.in. skuteczny wniosek podmiotu legitymującego się przymiotem strony w danej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2019 r. nr [...] wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący nie jest stroną postępowania, oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Odnosząc się do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przemawia za tym w szczególności fakt, że stanowisko Głównego Geodety Kraju zasługuje na aprobatę. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję, którą uchylono w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przymiotu strony przez podmiot inicjujący postępowanie. Wyjaśnić należy, że pojęcie strony, jakim posłużono się przy redagowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wywiedzione tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny oznacza zaś ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego skutecznie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego legitymacji do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada więc przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Istotą sporu w sprawie jest zatem kwestia legitymacji procesowej Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej zmiany użytków i klas gruntów. Oceny, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc zgodnie z zasadami, z jakimi ustala się krąg stron postępowania w przedmiocie zmiany użytków i klas gruntów. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą przyjmuje się, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel nieruchomości lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Jest bezsporne, że działka ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], która objęta jest decyzją Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], stanowi własność osoby fizycznej. Wobec tego interes prawny Skarżącego nie wynika ani z tytułu własności, ani z władania tą działką. Grunt ten nie stanowi również własności Skarbu Państwa. Legitymacji procesowej Skarżącego nie można zatem wywodzić również z przepisów art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Skarżący swój interes prawny wywodzi z kompetencji dyrektora regionalnej dyrekcji lasów państwowych, określonych przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym obowiązku polegającego na podejmowaniu działań mających na celu ograniczanie przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne lub nierolnicze. Z uwagi na charakter zadania określonego w art. 3 ust 2 pkt 1 cyt. ustawy, należy przyjąć, że chodzi o obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jako organu administracji publicznej. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Przepis ten jest więc nośnikiem normy kompetencyjnej, ustalającej właściwość organu administracji w określonych kategoriach spraw. Oznacza to zatem, że ten właśnie organ jest organem administracji publicznej, powołanym z mocy ustawy do rozstrzygania spraw dotyczących ochrony gruntów leśnych. Tym samym przepis ten ma charakter procesowy, co nie pozwala wywodzić z niego jakiegokolwiek obowiązku o charakterze prawnomaterialnym, co stanowi warunek uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W tym zakresie nie było więc podstaw do kierowania się poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 10 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 661/10, oraz w wyroku WSA w Krakowie z 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 651/08, na które powołał się Skarżący. Przyznanie kompetencji dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w sprawach ochrony gruntów leśnych nie daje bowiem legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zmiany użytków i klas gruntów, jak i zakwestionowania wydanej w tym postępowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2109/14 oraz I OSK 2246/14). Ustalenie właściwości wiąże się z przyznaniem kompetencji do rozpoznawania spraw w zakresie uregulowanym ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym aktualnym stanie prawnym, ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie dają zatem dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w [...] podstaw do wykazania posiadania interesu prawnego w sprawie zmiany użytków i klas gruntu stanowiącego własność prywatną. Nadmienić przy tym należy, że Skarżący nie wskazał na żaden inny przepis prawa materialnego, z którego wynikałby tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. Podkreślenia wymaga więc, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną jest nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie był stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia zmiany użytków i klas przedmiotowego gruntu i nie istnieje norma prawa materialnego, z której Skarżący mógłby wywieść swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., to w rezultacie nie przysługuje mu również przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym postępowaniu decyzji. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, co zostało ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, obligowało zatem Głównego Geodetę Kraju do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.