IV SA/Wa 1039/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - IV SA/Wa 1039/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].04.2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. stwierdził niedopuszczalność odwołania od czynności materialno-technicznej, stanowiącej zmianę w ewidencji gruntów i budynków m. W. - Dzielnicy B., polegającą na wykreśleniu dotychczasowego władającego działką nr [...] z obrębu [...], z uwagi na zawiadomienie Sądu Rejonowego dla W. [...]Wydział Ksiąg Wieczystych o założeniu dla tej działki księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisana została osoba fizyczna. W uzasadnieniu zaznaczono, iż organ zobowiązany był zmianę tę nanieść z urzędu. Zmiana ta została już dokonana, a wcześniej nie wystąpiły okoliczności, które wskazywałyby na konieczność aktualizacji operatu ewidencyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż usunięcie wprowadzonej zmiany mogłoby nastąpić w innym trybie. We wniesionej skardze pełnomocnik A. S.A., która to dotychczas figurowała w ewidencji gruntów jako władający wskazaną działką zarzucił wadliwość zaskarżonemu postanowieniu. Zaznaczył, iż władanie jest tożsame z posiadaniem, zatem taka zmiana w ewidencji winna zostać dokonana w formie decyzji, a władający powinien zostać uznany za stronę postępowania prowadzonego w sprawie owej zmiany, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazał przy tym na tryb z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Czynność wykreślenia władającego nie powinna być zatem kwalifikowana jako czynność materialno-techniczna z § 49 tego rozporządzenia. Podkreślił nadto, iż organowi znany jest fakt prowadzenia przez stronę skarżącą postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określana dalej P.p.s.a.) w art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, iż Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m. in. w zakresie: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, dotycząca obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak NSA m. in. w postanowieniu z dnia 14.12.2010 r., II OSK 2392/10). Zatem zarówno ta czynność jak i postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia od niej odwołania podlegały kontroli sądu administracyjnego. Z art. 52 § 3 P.p.s.a. wynika jednoznacznie obowiązek uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu Administracyjnego. W momencie składania odwołania z dnia [...].11.2010 r. strona skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ nie był zatem zobowiązany do wezwania jej o wskazanie charakteru tego pisma. Mając zatem na uwadze, iż od tej czynności materialno-technicznej odwołanie nie przysługuje zasadnie stwierdził jego niedopuszczalność, a w uzasadnieniu tego postanowienia zwolniony był z obowiązku merytorycznego odnoszenia się do istoty sprawy. Pełnomocnik pismo swe, wniesione z zachowaniem terminu 14 dniowego, nazwał odwołaniem przyjmując, że owa zmiana powinna zostać dokonana w formie decyzji administracyjnej, wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zakresie tej zmiany, którego to postępowania stroną winna być skarżąca. W kontekście tej argumentacji skargi Sąd uznał za konieczne odniesienie się do merytorycznych przesłanek dokonania kwestionowanej zmiany. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje gromadzonych informacji o gruntach ( ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach ( ust. 2). Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Wskazane informacje, zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów ( art. 24 ust. 1). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania do nich zmian. Kwestie te reguluje wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia ( § 44) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2). Wynikająca zaś z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ewidencja przy tym ma za zadanie odzwierciedlać aktualny stan prawny, lecz nie może go tworzyć. Co do zasady ujawnienie władającego gruntem zachodzi wówczas, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe. Włada zatem nieruchomością, dla której brak jest danych o właścicielu. Władanie jest bowiem stanem faktycznym, nie prawnym. Ujawnia się go wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyną relacją, jaką można stwierdzić pomiędzy osobą fizyczną lub prawną jednostką organizacyjną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Relacja ta musi być oczywista w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków - jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - oprócz właściciela wskazuje się inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się te grunty. Zatem dla pozostałych gruntów tylko właściciel nieruchomości winien zostać wykazany w ewidencji, a władający jedynie wówczas, gdy właściciel nie jest ustalony. Nie ma więc podstawy prawnej do dalszego ujawniania władającego takim gruntem. Stanowisko ustawodawcy w tym zakresie znalazło wyraz w § 10, a w szczególności w ust. 2 § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie tylko w razie braku danych o właścicielu wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Według zaś art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych obok właściciela wpisuje się też inne osoby na podstawie dokumentów ściśle określonych w § 12 ust. 1. Przy czym dokumenty te muszą w sposób jednoznaczny poświadczać istnienie prawa własności lub innego prawa rzeczowego do danej nieruchomości i muszą być w ewidencji przechowywane (§ 48 ust. 1). Wymogi te nie tyczą więc gruntów będących własnością osób prywatnych (fizycznych). W przedmiotowej sprawie kwestionowanej aktualizacji danych dokonano w myśl § 47 ust.1 cyt. rozporządzenia, na podstawie jednego z przewidzianych przepisami dokumentów, dotyczących zmian powstałych w okresie późniejszym od stanów ujawnionych już w tej ewidencji. Dokumentem tym było przekazane w trybie art. 23 cyt. ustawy zawiadomienie Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o założeniu dla działki nr [...] z obrębu [...] księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisana została osoba fizyczna. Od tego momentu grunt ten nie był gruntem ani państwowym ani samorządowym. Stanowił własność osoby fizycznej. Prawo własności osoby fizycznej – Z. H. do tego gruntu wynikało z objętego wiarą publiczną ksiąg wieczystych wpisu go do księgi wieczystej, jako właściciela tej działki. Mając na uwadze, iż fakt ten organ ewidencyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu, a jego konsekwencją był automatyczny brak podstaw do dalszego ujawniania podmiotu władającego tą nieruchomością - nie zachodziły przesłanki, które czyniłyby zasadnym prowadzenie uprzedniego postępowania w trybie § 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia, w przedmiocie owej zmiany, czego brak zarzucił pełnomocnik skarżącej. Jeżeli bowiem wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to zmiana następuje poprzez czynność materialno-techniczną w postaci wprowadzenia zmian do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia( § 49 ust. 1). Zmiany objętej zawiadomieniem dokonano z uwzględnieniem § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określa na podstawie jakich dokumentów mogą być dokonywane zmiany w ewidencji gruntów i budynków z urzędu. Organ zobowiązany był zatem uwzględnić zaistniały fakt, właściwie udokumentowany i dokonać kwestionowanej zmiany z urzędu. Odmiennie rzecz by się przedstawiała gdyby właścicielem przedmiotowego gruntu było Państwo lub samorząd terytorialny. Należy także zauważyć, iż prowadzenie przez skarżącą postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki stanowi pewną ekspektatywę uzyskania w przyszłości prawa własności do tej nieruchomości, wprawdzie ze skutkiem ex tunc, lecz jest to zdarzenie przyszłe i niepewne. Aktualnie skarżąca - w przeciwieństwie do właściciela ujawnionego we wskazanej księdze wieczystej, założonej dla działki nr [...] - nie legitymuje się prawem własności do przedmiotowej nieruchomości. Należy także podkreślić, iż nie jest adekwatny do stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie powołany wyrok WSA z dnia 4.02.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 553/09. Nie tyczył on bowiem gruntu stanowiącego własność osoby fizycznej, a gruntu skomunalizowanego, do którego zastosowanie znajdował art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odnośnie władających. Jednocześnie należy zauważyć, iż odmowa wycofania dokonanej zmiany, jako w istocie odmowa wprowadzenia kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.04.2007 r., sygn. IV SA/Wa 1811/06). Jeśli zatem żądanie skarżącej miałoby zmierzać do dokonania kolejnej udokumentowanej zmiany w ewidencji, co nie wynikało z dotychczasowego wniosku - organ winien w tym przedmiocie przeprowadzić postępowanie administracyjne w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i zakończyć je wydaniem decyzji, w przeciwnym razie pozostawałby w bezczynności. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.