IV SA/Wa 1059/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi K.W., A.G., S.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: K.W. kwotę 200 (dwieście) złotych, a na rzecz A.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1059/06 UZASADNIENIE Spadkobiercy po byłym właścicielu S.G. - K.W., Z.R. i A.G. (spadkobierca po J.G.) złożyli do Wojewody (...) wniosek o wyłączenie spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4 poz. 17), części nieruchomości położonej w obrębie S. Gm. T., wchodzącej w skład majątku S., stanowiącego własność spadkobierców S.G., a mianowicie działki nr (...) o pow. (...) ha, działki nr (...) o pow. (...) ha, działki nr (...) o pow. (...) ha oraz działki nr (...) o pow. (...) ha o ogólnej powierzchni (...) ha. W wyniku rozpoznania tego wniosku Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) stwierdził, że nieruchomość ziemska p. n. "S" podlega pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu odwołania K.W. i W.R. (spadkobierca po Z.R.) od wskazanej decyzji, organ odwoławczy - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie ze złożonym wnioskiem. Wojewoda (...) rozszerzył bowiem wniosek orzekając o całości majątku "S.". Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy podniósł, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości. Podstawą taką nie może być § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. do rozstrzygnięcia sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają bowiem charakter cywilny i dochodzić ich można w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda, z uwagi na brak normy prawnej upoważniającej organ do wydania decyzji IV SA/Wa 1059/06 co do części majątku ziemskiego, winien był umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.W., S.R. (spadkobierca po Z.R.) oraz A.G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie postanowień § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez błędne przyjęcie, że postanowienia te mogą być stosowane jedynie co do przejęcia przez Skarb Państwa całej nieruchomości ziemskiej oraz naruszenie postanowień art. 1 pkt 1 kpa przez błędne przyjęcie, że skarżący powinni w sprawie uznania, że nieruchomość ziemska lub jej część nie podlega postanowieniom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wystąpić na drogę sądową pomimo, że obowiązują w dalszym ciągu postanowienia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, które nakazują w tym zakresie wystąpienia do organów ziemskich a obecnie do właściwego wojewody. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. IV SA/Wa 1059/06 Podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi był art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w powołanym przepisie. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Przyjąć zatem należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji czyli przepis art. 105 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Za przedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ a tym bardziej wtedy, gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6, wyd. Warszawa 2005, art. 105 Nb 5). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że wskazane we wniosku działki wchodzące w skład majątku "S." nie podpadały pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznał wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego, w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd IV SA/Wa 1059/06 Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Tak więc tylko jedna z kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zatem wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej - a nie sąd powszechny - powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy również podnieść, iż przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Z zestawienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Należy również zwrócić uwagę na brzmienie ust. 1 § 5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska", bo IV SA/Wa 1059/06 tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Należy także wskazać, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżących z dnia 18 października 2004r. ( wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie) są działki o numerach: (...) , (...),(...),(...) o ogólnej powierzchni (...)ha będące częścią nieruchomości położonej w obrębie S Gm. T. wchodzącej w skład majątku "S.". Jak wynika z treści wniosku majątek skarżących nie został całkowicie rozparcelowany, część tego majątku, a w szczególności zabudowania mieszkalne i gospodarcze przydomowe były całkowicie zbędne na cele reformy rolnej. A zatem przedstawiony we wniosku stan faktyczny i prawny był analogiczny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi. Art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały składu siedmiu sędziów, całej Izby oraz uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 ustawy P.p.s.a., skoro żaden inny sąd administracyjny nie może, w innej rozpatrywanej sprawie, odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w uchwale wydanej w trybie przepisów art. 264 - 268 inaczej, niż przy zastosowaniu reguł wymienionych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). IV SA/Wa 1059/06 Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie - związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Za trafne należy uznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnieniu uchwały z dnia (...) czerwca 2006 r. okoliczności. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.