IV SA/Wa 1060/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. z Kancelarii Adwokackiej z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W dniu [...] lutego 2008 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. (dalej zwaną Studium). Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Z., po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. (dalej zwany skarżącym) domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 58 Kc, art.115 kk oraz par. 6 ust. 3 Statutu Rady Miasta Z. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na nieważność uchwały podjętej na [...] Sesji Rady Miasta Z. w dniu [...] lutego 2008 r, jako zwołanej z naruszeniem par. 6 ust. 3 Statutu Miasta Z.; tj. w związku z dostarczeniem radnym materiałów na 3 dni przed sesją z niezachowaniem 5 – dniowego terminu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył też szereg orzeczeń zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. M. M. podniósł, iż postanowienie uchwały naruszają jego interes prawny jako członka społeczności lokalnej. Wskazał także, iż nie ma znaczenia gdzie jest położona jego nieruchomość, bowiem jako mieszkaniec gminy zainteresowany jest wszelkimi ustaleniami Studium, dotyczącymi tej jednostki samorządu terytorialnego i ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Wskazał ponadto, że warunkiem zabrania głosu na sesji Rady Gminy jest zgłoszenie przez mieszkańców pisemnego wniosku na trzy dni przed terminem sesji. Z uwagi na niedochowanie wymagania wcześniejszego zawiadomienia o terminie jego uprawnienie zostało zniweczone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż problematykę zwoływania Sesji Rady Miasta Z. regulują art. 20 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 6 Statutu Miasta Z. Ww. przepisy przewidują dwa tryby zwoływania Sesji Rady Miasta tj. przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz na wniosek Burmistrza lub, co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Miasta (art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Podniósł, iż Sesja w dniu [...] lutego 2008 r. odbyła się na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek Burmistrza Miasta. Ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne tj. został złożony przez właściwego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał, Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej Sesji w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku tj. do dnia [...] lutego 2008r. Organ podniósł ponadto, iż przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie znajduje zastosowania wskazany przez skarżącego par. 6 ust. 3 Statutu Miasta Z. Organ wskazał także, iż o terminie Sesji mieszkańcy zostali powiadomieni na 4 dni przed jej zwołaniem ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej i z tego tytułu mogli w statutowym terminie zgłosić Przewodniczącemu Rady Miasta wniosek o zabranie głosu na [...] Sesji Rady Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), według którego każdy, czyj interes prawnym lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a także, czy skarżący wyczerpał ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą jest pismo skarżącego z dnia [...] marca 2008 r. Skarga została zatem złożona z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zachował również termin do jej złożenia, określony w art. 53 par. 2 P.p.s.a., a wynoszący 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienia pozostałych kryteriów dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. należy upatrywać w charakterze prawnym tej uchwały i sposobie jej oddziaływania na prawa lub uprawnienia skarżącego. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Uchwała rady gminy w sprawie Studium jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Świadczy o tym art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wraz z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwaną dalej ustawą o planowaniu). Ten ostatni przepis zalicza bowiem uchwalenia Studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można oczywiście zakładać, że Studium gminne staje się aktem wywołującym skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, aby stwierdzić naruszenie interesu prawnego skarżącego, Sąd po stwierdzeniu, ze skarga spełnia wymogi formalne (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) musi ustalić, czy interes ten znajduje podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. II OSK 1357/06). A wiec wobec uznania, iż skarga została wniesiona w terminie a przed jej wywiedzeniem skarżący wyczerpał tryb określony w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do ustalenia pozostaje, czy powołana uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczy interesu prawnego skarżącego, i czy narusza ten interes. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jako mieszkaniec gminy, posiadający nieruchomość na jej terenie, jest zainteresowany wszelkimi ustaleniami Studium, dotyczącymi tej jednostki samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, iż interes prawny w kwestionowaniu ustaleń Studium ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w obszarze objętym przedmiotowym Studium. Jednak dla uwzględnienia rozpatrywanej skargi, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale również wykazanie naruszenia tego interesu. Tylko bowiem naruszenie interesu prawnego skarżącego stojącego w sprzeczności z obowiązującym prawem dawałoby Sądowi prawo do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego otwiera bowiem dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W przedmiotowej sprawie M. M. jest co prawda właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym Studium, jednak – jak wskazano wyżej - przesłanka ta nie jest wystarczająca do uwzględnienia skargi. Koniecznym jest bowiem wykazanie, iż ustalenia Studium wpływają na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Naruszenie interesu prawnego musi natomiast polegać na naruszeniu konkretnej normy prawa materialnego, ewentualnie naruszeniu procedury uchwalania Studium o ile naruszenia te miały wpływ na interes prawny skarżącego. Jednak ani w skardze skierowanej do Sądu ani na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. skarżący nie wskazał żadnego postanowienia Studium, które narusza jego interes prawny. Wprost przeciwnie, na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie kwestionuje żadnego konkretnego zapisu Studium. Ponadto, podnieść należy, iż skarżący nie wskazał nawet gdzie położona jest jego nieruchomość. Wyjaśnił, iż położenie nieruchomości - w jego ocenie - nie ma znaczenia, bowiem jako mieszkaniec gminy zainteresowany jest wszelkimi ustaleniami Studium dotyczącymi tej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od położenia jego nieruchomości. Z tym poglądem skarżącego nie można się jednak zgodzić. Jak wskazano wyżej, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi dotyczyć konkretnej normy prawa materialnego naruszonej przez Studium. Wobec powyższego, skoro skarżący nie określił na czym polega naruszenie jego interesu prawnego bowiem nie wskazał nawet miejsca położenia nieruchomości której jest właścicielem, to nie ma podstaw do ustalenia przez Sąd, że interes prawny został naruszony zapisami przedmiotowego Studium. W związku z powyższym nie mają również znaczenia w sprawie powołane przez skarżącego w skardze orzeczenia zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Orzeczenia te dotyczą bowiem kwestii proceduralnych tj. wadliwości uchwał podjętych przy zaistnieniu wad w procedurze ich uchwalania. Wskazane naruszenia proceduralne mogą być bowiem kontrolowane przez Sąd dopiero wówczas, gdy ustalone zostanie, iż mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez naruszenie konkretnych norm prawa materialnego.. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.