IV SA/Wa 1066/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, dalej "GDOŚ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) - dalej K.p.a, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. k. z siedzibą w B., dalej "spółka", "skarżący", o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GDOŚ z [...] grudnia 2016 r. znak [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] nakładającej na skarżącą spółkę obowiązek zagospodarowania na terenie Polski odpadów w postaci ścinek sklejki drewnianej ze śladami kleju o kodzie 03 01 05, utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynął wniosek [...] Sp. k. z siedzibą w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła także wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. W związku z rozpatrywaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. W dniu [...] listopada 2016 r. decyzją, znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2016r. i utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] organ uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że w przypadku złożenia przez Stronę odwołania oraz wniosku o stwierdzenie nieważności nieostatecznej jeszcze decyzji pierwszo instancyjnej, odwołanie musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. Zatem w dniu [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], a po otrzymaniu skargi [...] Sp. k. na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., wraz z odpowiedzią organu przekazał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] stycznia 2017 r. Organ stwierdził, powołując orzecznictwo NSA, że w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji staje sią bezprzedmiotowy. Możliwe jest jedynie domaganie się przez Stronę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji i to wówczas, gdy Strona nie wniesie skargi do sądu administracyjnego. Zatem w zaistniałym stanie prawnym Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku [...] Sp. k. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], ponieważ obecnie zastąpiona została decyzją II instancji z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszeniu art. 105 KPA poprzez uznanie iż w sprawie zachodzi stan bezprzedmiotowości tj. brak przedmiotu postępowania administracyjnego (sprawy administracyjnej) w okoliczności gdy uprzednio organ administracyjny rozstrzygnął sprawę w drodze odwoławczej poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2016r znak [...], podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji wszczętej na podstawie odrębnego wniosku Strony (Wnioskodawcy) jest sprawa procesowa polegającą na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych administracyjnych, (art. 156 K.p.a.). W postępowaniu odwoławczym organ nie rozpatrywał i nie odnosił się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii nieważności postępowania ani też nie rozpatrywał i nie rozstrzygał szczegółowego zarzutu strony skarżącej dotyczącego podstawy faktycznej i prawnej nieważności postępowania, tym samym nie można uznawać iż następuje stan braku przedmiotu postępowania bez wydania decyzji merytorycznej obejmującej przesłanki (wady) kwalifikowane o jaki mowa w art. 105 KPA będącym postawą prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, -naruszenie art. 158 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji znak [...] utrzymującej w mocy decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 i 144 K.p.a. w okoliczności gdy organ administracyjny w sprawach nieważności działa w trybie nadzoru tym samym podstawą jego rozstrzygnięć jest art. 158 K.p.a., co oznacza iż przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy ale wyłącznie rozstrzygnięcie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Tym samym zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej, -naruszanie art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji która jako swój skutek powoduje iż sprawa administracyjna nie została rozstrzygnęła sprawy co do jej istoty, a także nie została rozstrzygnięta w całości - bowiem decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydana bez zbadania czy nastąpiło rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym zarzuty strony co do nieważności decyzji nie może być uznana za decyzję formalnie i materialnie nadzorczą i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a powoływane przez organ II instancji uzasadnienie prawne oparte na orzeczeniu sądowym (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r sygn. akt II OSK 903/06) pomija okoliczności iż orzeczenie wskazuje, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowy o ile w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na podstawie odwołania były brane pod uwagę przez organ wszelkie błędy postępowania, w tym także takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 § 1 KPA, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, a przeciwnie w decyzji odwoławczej znak [...] organ odwoławczy nie rozpatrywał i nie rozstrzygał zarzutu strony co do nieważności decyzji, tym samym poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności strona została pozbawiona jej ustrojowego prawa do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i praw do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, iż ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 §1 KPA nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalanego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowania administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy gdy brak jest sprawy administracyjnej która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy gdy wydanie decyzji staje się zbędne (wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011r sygn. akt IIISK 20/10). Skarżąca podkreśliła, że organ administracyjny podejmując decyzje o utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego pominął i pozostawił poza rozpoznaniem okoliczność podstawową tj. czy w postępowaniu odwoławczym wszystkie zarzuty strony postępowania zarówno z odwołania jak i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zostały rozpatrzone i rozstrzygnięte. Jedynie w okolicznościach gdy w postępowaniu odwoławczym organ brał pod uwagę wszelkie wady postępowania, w tym wady które odpowiadają przesłankom z art. 156 K.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji staje się bezprzedmiotowy (tak teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r II OSK 903/06). W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ administracyjny zastosował sądową wykładnię prawa wybiorczo, dopasowując do przyjętego góry rozwiązania formalnego tj. umorzenia postępowania. Organ administracyjny pominął iż przedmiotem rozstrzygnięcia jest procesowa sprawa administracyjna polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu materialnej sprawy administracyjnej pod kątem kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej. Do czasu gdy nie nastąpi rozpoznanie i rozstrzygnięcie zarzutów dotyczących wad kwalifikowanych, sprawa procesowa istnieje, jest istotna i jest wymagane rozstrzygniecie tej sprawy a w drodze decyzji. W postępowaniu odwoławczym znak [...] (decyzja odwoławcza) wady kwalifikowane decyzji określone zarzutami strony skarżącej nie były rozpatrywane. W tym stanie rzeczy w niniejszym postępowaniu nie istnieje stan bezprzedmiotowości, a zaskarżona decyzja powoduje, iż strona skarżąca została pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej sprawy co do istoty w drodze decyzji administracyjnej. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w sposób zgodny z prawem ustalił stan faktyczny i na jego podstawie doszedł do prawidłowych wniosków o braku podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. zasadą skargowości postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek lub z urzędu. W przypadku gdy postępowanie jest wnioskowe jedynym dysponentem tego postępowania jest strona i to ona decyduje o zakresie żądania skierowanego do organu. W niniejszej sprawie skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji GDOŚ z [...] sierpnia 2016 r. nakładającej na skarżącą obowiązek zagospodarowania na terenie Polski odpadów w postaci ścinek sklejki drewnianej ze śladami kleju o kodzie 03 01 05. Od decyzji tej wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a następnie decyzja ta, decyzją GDOŚ z [...] listopada 2016 r. znak [...] została utrzymana w mocy. Wyrokiem WSA w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 192/16 skarga została oddalona. Ma rację organ wywodząc, że w przypadku gdy strona złoży odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, odwołanie to musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. Tak też się stało i w tej sprawie. Konsekwencją rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest pojawienie się nowej decyzji. Taka decyzja ma walor ostateczności. Może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Trafnie organ stwierdził, że wydanie decyzji w wyniku odwołania lub rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czyni postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji za bezprzedmiotowe. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji gdy w obrocie istnieje decyzja organu II instancji, nie mówiąc już o wydanym w sprawie wyroku sądowym. W związku z tym ma tu zastosowanie przepis art. 105 § 1 K.p.a. Należy podzielić stanowisko komentatorów (Komentarz do K.p.a. Magdalena Jaśkowska w Lex), że tryb stwierdzenia nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych. Jednak gdy wniesiono odwołanie w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 (por. wyroki NSA z 12 marca 1981r., sygn. akt SA 472/81 w ONSA 1981, nr 1 poz. 21) gdyż ma obowiązek rozpoznania odwołania i wydania decyzji zgodnej z treścią art. 138 K.p.a. Poza tym kompetencje organu odwoławczego są szersze niż organu działającego w trybie nadzwyczajnym, co oznacza, że organ rozpoznający odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny i wydać decyzją zgodną z prawem. Tryb zwykły i nieważnościowy są bowiem trybami konkurencyjnymi. W ocenie Sądu, gdy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest decyzja organu I instancji to istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu II instancji jest przeszkodą formalną do wszczęcia postępowania a w przypadku gdy postępowanie to było wszczęte, do dalszego jego prowadzenia. Stanowi to przyczynę przedmiotową uzasadniającą umorzenie wszczętego postępowania (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15 w Lex). Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). W związku z tym stwierdzenie nieważności musi dotyczyć decyzji ostatniej a nie decyzji która została wydana przez organ I instancji a następnie zaskarżona odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Powoływane natomiast przez stroną orzecznictwo dotyczyło sytuacji w której decyzja organu I instancji nie była zaskarżana w toku instancyjnym. Z tych wszystkich względów WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa w tym art. 105 § 1 K.p.a. Organ nie mógł naruszyć wskazanego w skardze art. 158 K.p.a. w zw. z art. 107 K.p.a. gdyż nie rozstrzygał sprawy merytorycznie ale procesowo a w konsekwencji nie mógł także naruszyć art. 104 § 2 K.p.a. mówiącym o rodzajach decyzji jakie może organ wydać w toku postępowania administracyjnego. W realiach tej sprawy brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji stwierdzającej istnienie bądź nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wywody skarżącej spółki dotyczące konieczności rozpoznania w wyniku wniesionego odwołania zarzutów z art. 156 K.p.a. mogłyby być brane pod uwagę gdyby przedmiotem wniosku nieważnościowego była decyzja GIOŚ z [...] listopada 2016 r. [...] a nie decyzja z [...] sierpnia 2016 r. [...]. Natomiast w sytuacji gdy wniosek dotyczył decyzji pierwszej decyzji a nie decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwotną dalsze prowadzenie tego postępowania nie było prawnie dopuszczalne. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.