IV SA/Wa 1071/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi G. T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Główny Inspektor") z [...] lutego 2016 r., znak [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Główny Inspektor, po rozpoznaniu zażalenia G. T. (dalej również: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "Wojewódzki Inspektor") z [...] lutego 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji objętych decyzjami Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa sortowni warzyw wraz z chłodnią w [...]" w miejscowości [...], Gmina [...] przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz z [...] maja 2013 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa chłodni z sortownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...]". II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Wnioskiem z 12 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatury w [...] o wstrzymanie użytkowania instalacji Grupy Producentów Owoców i Warzyw [...] zrealizowanych na terenie Zakładu w [...] przy ul. [...], z uwagi na nienadającą się do eksploatacji w jego ocenie drogę dojazdową, która miała zostać wykonana przez inwestora zgodnie z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2013 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. II.2. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania wskazanej wyżej instalacji. W podstawie prawnej postanowienia Wojewódzki Inspektor powołał art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor przytoczył art. 365 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 672, dalej: "p.o.ś."). Następnie organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 375 p.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji wszczyna się z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowych instalacji nie może zostać wszczęte na wniosek skarżącego. II.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o ukaranie inwestora kwotą 500 tysięcy złotych za wybudowanie chłodni i sortowni cebuli niezgodnie z zapisami decyzji środowiskowej [...]. Obiekt został wybudowany przy użyciu drogi przyległej do zabudowy mieszkaniowej przez co mieszkańcy osiedla [...] byli narażeni na hałas, drgania, zakłócenie ciszy nocnej, zanieczyszczenie powietrza w intensywny sposób poprzez okres 3 miesięcy w 2013 r. W dalszych pismach złożonych w toku postępowania zażaleniowego skarżący wskazywał na postępowania administracyjne związane z przedmiotowa instalacją prowadzone m. in. przez organy nadzoru budowalnego oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że p.o.ś. w tytule VI, dziale III reguluje odpowiedzialność administracyjną w ochronie środowiska. Znajduje się tam szereg przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną podmiotów korzystających ze środowiska za negatywne oddziaływanie na środowisko. Jednakże osoby trzecie, inne niż podmioty, na które mają być nałożone obowiązki, nie mają generalnie w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony. Podmioty prawa, które czują się poszkodowane w związku z domniemywanym prowadzeniem działalności przez inne podmioty z naruszeniem ochrony środowiska nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Przesądza o tym okoliczność, że postępowanie takie może być wszczęte jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek takiej zainteresowanej osoby czy podmiotu. Z kolei w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji naprawczej, stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot w stosunku, do którego, w wyniku wydania decyzji, mogą być nałożone określone obowiązki lub ewentualnie w wyniku umorzenia postępowania uznane zostanie, że aktualnie brak jest przesłanek dla nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/09). Organ podkreślił, że w tej sytuacji bezzasadne jest żądanie wszczęcia postępowania argumentowane potrzebą przymuszenia podmiotu korzystającego ze środowiska do wprowadzenia rozwiązań, które zmniejszają negatywne oddziaływanie na nie. Skarżący wskazuje na okoliczności, które mają charakter subiektywny (hałas, niewyspanie, zmęczenie, utrudnienie użytkowania ulicy podczas opadów) i nadaje im wagę negatywnego oddziaływania na środowisko, oczekując od właściwych organów w sprawach ochrony środowiska stosownej reakcji. Brak akceptacji przez skarżącego prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości działalności lub jej uciążliwość nie przenosi się jednak na grunt odpowiedzialności administracyjnej, która może być skutkiem tylko i wyłącznie postępowania wszczętego z urzędu prze właściwy organ wyspecjalizowany po przeprowadzeniu stosownej kontroli. III.1. Z powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że skarga nie jest pierwszym pismem wskazującym ogrom nieprawidłowości i naruszeń, do jakich doszło w związku z realizacją przedmiotowej instalacji. Skarżący zauważył, że pismem z 25 marca 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2013 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, a która to decyzja była bezpośrednią podstawą do wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę. [...] października 2014 r. SKO w [...] wydało decyzję, którą stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta Gminy [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa. W przekonaniu skarżącego, przedmiotowa inwestycja powinna mieć również zintegrowaną decyzję środowiskową obejmującą między innymi decyzję o odpadach dla przedsięwzięcia. Odnosząc się natomiast do swojego przymiotu strony skarżący podniósł, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji odmowy uznania za stronę. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że powinien być za taką stronę uznany z mocy prawa. Skarżący podniósł również, że wykonany dojazd oddalony od zabudowy mieszkaniowej nie spełnia swojego zadania jak i warunków decyzji środowiskowej. Wykonana droga nie jest utwardzona, uszczelniona i skanalizowana. Nie nadaje się do eksploatacji w porze deszczowej. Skarżący podniósł również, że: "Organ administracji państwowej (WIOŚ, GIOS) nie dopuścił tak oczywistego dowodu w sprawie, nie przeprowadził postępowania dowodowego, tezy dowodowej skarżącego a poprzez nienależyte wykonanie zadań dał powód do przejawu niezadowolenia w postaci niniejszej skargi (art. 227 k.p.a.). Wymienione powyżej naruszenia stanowią podstawę materialnoprawną, na podstawie której organ administracji państwowej winien wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu". III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu. IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Nawiązując do wskazanej wyżej zasady orzekania w granicach sprawy należy stwierdzić, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności odmowy wszczęcia przez organy postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Przedmiotem kontroli sądowej nie są natomiast kwestie materialnoprawne związane z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego w pismach wnoszonych w toku sprawy, tj. kwestie dotyczące istnienia podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Należy podkreślić, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie załatwia sprawy merytorycznie, co do istoty, ale orzeka wyłącznie o kwestii formalnej, czyli niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2016 r., I OSK 943/13, CBOISA). IV.4. Mając na uwadze tak określony przedmiot kontroli należy w pierwszej kolejności przywołać art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis był jedną z podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca nie wprowadził katalogu okoliczności, które mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie tylko przykładowo wskazuje się takie sytuacje jak żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 19 wyd., Legalis 2016, teza 5 do art. 61a). W ocenie Sądu, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być również sytuacja, gdy żądania wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. IV.5. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy trafnie powołały się na art. 275 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III ("Odpowiedzialność administracyjna"), wszczyna się z urzędu. Dotyczy to również uregulowanego w art. 365 p.o.ś. postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Przepis art. 275 p.o.ś. jest przepisem szczególnym wobec ogólnej regulacji art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Raz jeszcze należy podkreślić, że odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na szczególną regulację art. 275 p.o.ś. nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie może być utożsamiana z rozstrzygnięciem przez Głównego Inspektora kwestii istnienia ewentualnych podstaw do wydania decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. IV.6. Jeżeli chodzi o zasygnalizowane wyżej częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazać należy na następującą kwestię. Główny Inspektor zamieścił w uzasadnieniu postanowienia stwierdzenie, że w tzw. postępowaniu naprawczym stroną jest tylko podmiot, na którego ma być ewentualnie nałożony obowiązek związany z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 362 – 275 p.o.ś. Zdaniem Sądu, rozważania organu w tej kwestii były zbędne, skoro wystarczającą i niejako "wyprzedzającą" inne przesłanki podstawą odmowy wszczęcia postępowania była szczególna norma art. 275 p.o.ś. (w zw. z art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a.). Uszło również uwadze Głównego Inspektora, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 270/90, na który powołał się organ formułując rzeczony pogląd, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 listopada 2010 r., II OSK 1792/09. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 375 p.o.ś. mowa jest jedynie o wszczęciu postępowania, nie ogranicza on jednak kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i nie może on stanowić podstawy do oceny, komu przysługują uprawnienia strony w danym postępowaniu. W kategoriach spraw, o których mowa w art. 375 p.o.ś., będzie dochodziło tylko do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, a krąg stron postępowania zgodnie z obiektywną koncepcją strony, zostanie ustalony przez organ administracji prowadzący postępowanie z urzędu. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1357/08. W orzeczeniu tym stwierdzono, że z wyraźnej woli ustawodawcy w sprawach określonych w dziale III p.o.ś. nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowania na żądanie strony. Zatem przepis art. 375 p.o.ś stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże ani art. 375 p.o.ś., ani żaden inny jej przepis nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375). A jeśli tak, to nie można automatycznie domniemywać takiego wyłączenia i ograniczać kręgu stron tego postępowania. Omawiane tu uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na szczególną regulację art. 375 p.o.ś. Natomiast w razie ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, Wojewódzki Inspektor zobowiązany będzie do wnikliwego ustalenia kręgu stron postępowania naprawczego. W orzecznictwie zagadnienie to było w szczególności przedmiotem rozważań w powołanych wyżej sprawach II OSK 1357/08 oraz II OSK 1792/09 (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II OSK 608/13). IV.7. Na zakończenie, mając na uwadze informacyjną funkcję uzasadnienia, Sąd wskazuje, że przepis art. 375 p.o.ś. wprowadza istotne ograniczenie praw strony, pozbawiając ją możliwości złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że strona lub każdy inny podmiot zainteresowany może skorzystać z instytucji skargi uregulowanej w art. 227 i n. k.p.a. Jest to co prawda jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, w którym nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale organ właściwy zobowiązany jest do załatwienia skargi, w tym do odniesienia się do zarzutów podanych w skardze. Ponadto, należy odnotować, że w sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu, organ jest zobowiązany wszcząć jednak takie postępowanie jeżeli zażąda tego prokurator (art. 182 k.p.a.; por. np. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.182 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 4). Ocena, czy w sprawie zachodzą podstawy do wystąpienia z takim żądaniem, należy do prokuratora. IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.