IV SA/Wa 1094/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu z [...] stycznia 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę Minister Klimatu, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, postanowieniem z [...] stycznia 2020r. nr [...] odmówił dopuszczenia wymienionego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w toczącym się postępowaniu z wniosku Burmistrza Gminy B. z [...] maja 2019r. w sprawie zmiany przeznaczenia 16,8062 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Klimatu (dalej: Minister, organ) podał, że Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra Środowiska z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu wszczętym na wniosek Wójta Gminy B. z [...] maja 2019r., powołując się na cele statutowe organizacji i interes społeczny. We wniosku podniesiono, że przedmiot postępowania jest ściśle związany z ochroną środowiska, w tym – z ochroną przyrody, co jest zbieżne z celami statutowymi Stowarzyszenia. Organ przywołał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia brzmienie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz ust. 2 tego artykułu a także art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także odwołał się do poglądu orzecznictwa wskazując, że w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie jest dopuszczalny udział na prawach strony organizacji społecznej, ze względu na przepis art. 7 ust. 3a ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje status strony w ww. postępowaniu, a tym samym ze względów celowościowych nie stosuje się art. 31 § 3 k.p.a. Dalej organ zauważył również, że w sprawie należy mieć również na uwadze że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest typową decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie jest ona bowiem skierowana do osoby fizycznej, a na celu ma jedynie umożliwienie prowadzenia dalszego procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgadzając się z wyżej wskazanym postanowieniem Ministra, Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając, naruszenie: 1/ art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 – 5 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez Ministra Klimatu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nie leśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna, mimo że zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tego postępowania; 2/ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu mimo, że jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącego, a także przemawia za tym interes społeczny; 3/ art. 6 w zw. z art. 7 in principio w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak zastosowania unormowań dotyczących możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu, mimo że, prawodawca nie wykluczył takiego uczestnictwa wspomnianego podmiotu w procedurze "jurysdykcyjnej" dotyczącej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości postanowienia Ministra Klimatu z [...] stycznia 2020r. o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący obszernie uargumentował stawiane w skardze zarzuty odwołując się do poglądów doktryny i podkreślając, że jego zdaniem stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - iż organizacja społeczna nie może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – nie ma uzasadnienia w obowiązującym prawie. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Ministra Klimatu (dalej Minister) z [...] stycznia 2020r. (nr wskazany na wstępie) o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony, w toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Burmistrza Gminy B., w sprawie zmiany przeznaczenia 16,8062 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne. Należy zatem przede wszystkim zauważyć, że skarżący żądał dopuszczenia do tego postępowania w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niezdefiniowanym i niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony jeden raz, lecz jest zmienny w czasie. W doktrynie podnosi się (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck), że nie ma trwałej i stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i ocenić, czy wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Podnieść również należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. A zatem organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu z wniosku Burmistrza Gminy B. w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Podstawę wniosku Burmistrza stanowił art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jt.Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – dalej: ustawa), w świetle którego przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska. W myśl art. 7 ust. 3 i 4 tej ustawy wyrażenie zgody, o której mowa wyżej, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 3a tej ustawy stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, to jest w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawodawca wprowadzając ten przepis do porządku prawnego zdecydował się na radykalne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu. Taki był cel, który ustawodawca chciał osiągnąć poprzez wprowadzenie w życie tego przepisu. Realizując ten cel zdecydował o tym, że stroną postępowania nie będzie podmiot mający największe uprawnienia do nieruchomości, to jest jej właściciel. Aczkolwiek nie wyłączono wprost możliwości zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 31 § 1 i § 3 k.p.a., to jednak Sąd podziela zdanie organu oraz dotychczas prezentowane w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16, oraz z 23 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1653/19 -dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., że wykładnia celowościowa przemawia za tym, że art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie może być w tym postępowaniu stosowany a zatem organizacja nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 k.p.a., a z taką sytuacją w świetle art. 7 ust.3a ustawy mamy do czynienia, stanowiąc że stroną może być jedynie wyraźnie określony podmiot, to inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie są stronami postępowania. Tym samym organizacja powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu byłoby bezpodstawne. Skutkowało to koniecznością odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Niemożność uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu, jak to zostało już wcześniej wskazane, wynika z faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ustawy - art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania, nie zaś z faktu, że cele statutowe Stowarzyszenia nie są związane z przedmiotem postępowania- ta kwestia, co należy zauważyć, nie była bowiem przedmiotem badania przez organ. Sąd zauważa również, mając na uwadze odwoływanie się w skardze przez Stowarzyszenie do poglądów doktryny, w zakresie możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, że przywoływane przez skarżącego poglądy doktryny zostały ukształtowane w odmiennym stanie prawnym, bowiem przed wejściem w życie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazany przepis, jak wskazano powyżej, przesądził natomiast, że stroną postępowania jest jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta a zatem podmiot wnioskujący o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Konsekwencją powyższego jest nieuznanie zarzutów skargi. Z tych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w opisanym na wstępie postępowaniu jest zgodne z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn. zm).