II OSK 1653/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2986/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., na postanowienie Ministra Środowiska, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] z siedzibą w B. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło: l. naruszenie prawa materialnego - art. 7 ust. 3a w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1) - pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej jako: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 17 pkt 6 lit c. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez Ministra Środowiska zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna (której cele statutowe wykazują merytoryczny związek z przedmiotem postępowania, a za jej udziałem w tym postępowaniu przemawia interes społeczny), mimo że zarówno wykładnia językowa, celowościowa, jak i systemowa przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do tego postępowania. Il. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 135 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez organ: 1) art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez odmowę dopuszczanie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że, jest to uzasadnione celami statutowymi skarżącego kasacyjnie, a także przemawia za tym interes społeczny; 2) art. 6 w zw. z art. 7 in principio K.p.a. - poprzez brak zastosowania unormowań dotyczących możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu, mimo że, prawodawca nie wykluczył takiego uczestnictwa wspomnianego podmiotu w procedurze jurysdykcyjnej dotyczącej przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jakkolwiek jest obwarowane przesłankami określonymi w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., nie jest oderwane od unormowań regulujących udział samych stron w postępowaniu administracyjnym. Jak wprost stanowi art. 31 § 3 K.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Podmiot występujący na prawach strony nie ma w nim ani własnego interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot taki nie może dysponować samym postępowaniem, ani prawami lub obowiązkami, których to postępowanie dotyczy. Może wykorzystywać jedynie takie uprawnienia jakimi dysponuje strona postępowania administracyjnego (patrz: Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 191/07; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13 i orzecznictwo oraz piśmiennictwo tam przywołane). Organizacja społeczna nie może zatem być traktowana jak podmiot, którego uprawnienia są oderwane od uprawnień stron postępowania, czy też wręcz podmiot o statusie specjalnym, mającym uprawniania szersze, niż inne podmioty roszczące sobie prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na materialnoprawny charakter instytucji interesu prawnego oraz pojęcia strony, nie jest poddawane w wątpliwość uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania unormowań zacieśniających krąg stron postępowania, uwarunkowanych przedmiotem tego postępowania (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 233). W sytuacji, w której ustawodawca w określonym postępowaniu ogranicza stosowanie art. 28 K.p.a., stanowiąc, że stroną może być jedynie wyraźnie określony podmiot, inne podmioty, nawet powołujące się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie są stronami postępowania. W konsekwencji, organizacja społeczna, powołująca się na interes prawny tych osób, nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Taka jest sytuacja w sprawie uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W myśl art. 7 ust. 3a tej ustawy, stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stanowisko ustawodawcy nie jest rezultatem nieuzasadnionego pominięcia interesów prawnych innych osób. Na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów, aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta), wpływa ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z procedurą planistyczną (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, ONSA i wsa 2014/2/17; postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1063/16). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2279/15, adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. Podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W efekcie, trafne jest stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, według którego, w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1431/16). Z powyższych uwag wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 7 in principio K.p.a. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, ustawodawca, poprzez unormowanie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 oraz art. 31 § 3 K.p.a., wykluczył udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Wyłączenie to jest niezależne od spełniania przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. sytuacji, w której dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu byłoby uzasadnione celami statutowymi oraz gdyby przemawiał za tym interes społeczny. Skoro należało odmówić dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z powodu zamkniętego katalogu podmiotów mających prawo do udziału w tym postępowaniu, bezprzedmiotowe jest rozważanie spełniania przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.