II OSK 2279/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 814/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 814/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 20 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Marszalka Województwa Mazowieckiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 23,5491 ha na cele nieleśne (drogi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Marszałek Województwa Mazowieckiego wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 1,2159 ha na cele nieleśne i nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o pow. 22,3322 ha. O powyższej decyzji odwołanie wniósł [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwana dalej "spółką"). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania spółki od ww. decyzji z dnia [...] października 2014 r. Na to postanowienie została wniesiona przez spółkę skarga. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 124 § 2 i 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postawione w skardze zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania. W istocie zmierzają one do podważenia przepisu art. 7 ust. 3a ustawy i do podważenia tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13. Opierają się zaś na przyjętym przez skarżącą spółkę, a niemającym uzasadnienia prawnego założeniu, że postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie indywidualnej . Wyjaśnił także, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale stwierdził, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnie zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. a zatem już po dniu wejścia w życie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało ten przepis i w konsekwencji prawidłowo stwierdziło, że skarżąca spółka nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. Wyjaśniając pojęcie "interesu prawnego" zawarte w art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot domagający się ochrony. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (nieleśne), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze innych środków prawnych, które przewidziane zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o samorządzie gminnym. Dalej Sąd zaznaczył, że procedura uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem jest postępowanie zmierzające do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne), inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 i 134 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wystąpienia z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów, całej Izby lub pełnego składu NSA w celu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA z dnia 25 listopada 2013 r. II OPS 1/13 i wydanie wyroku oddalającego skargę; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "124 § 2, 7, 77 § 1 oraz 80" k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy spółka wykazała, iż postępowanie organu administracyjnego dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz właściwe przeprowadzenie samego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie za zasadną i prawidłową wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ odwoławczy, a w konsekwencji polegającą na odmowie uznania spółki za stronę postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w sytuacji, kiedy spółka winna być za stronę tego postępowania uznana. Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz przestawienie w trybie art. 187 p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego nadal poważne wątpliwości, tj. kwestii czy właściciel nieruchomości jest stroną postępowania o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych toczącego się przed Marszałkiem Województwa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub o przedstawienie przedmiotowego zagadnienia w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. pełnemu składowi Izby lub pełnemu składowi NSA. W uzasadnieniu spółka zawarła argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a, co pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w ramach zakreślonych podniesionymi w jej treści podstawami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego wskazać należy, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. orzekającej o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...], gmina [...], gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz dróg w zakresie działek umieszczonych w tabeli nr 1 i odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych we ww. obrębie na cele mieszkaniowe i drogi, w zakresie działek wskazanych w tabeli nr 2, z przyczyn podmiotowych. Uznał mianowicie, że skarżąca spółka, w świetle art. 7 ust. 3a ustawy i ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest stroną w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem organu gminy o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższe stanowisko organu Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione. Próbę zwalczenia tego poglądu podjęła skarżąca spółka zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosząc, że zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu odwoławczego należy uznać za naruszenie ww. przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten (sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w aktualnym stanie prawnym nie ma wątpliwości co do tego, że właścicielom gruntów leśnych, objętych wnioskiem organu gminy o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, status strony tego postępowania nie przysługuje. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dodany ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) stanowi, że "stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)". A zatem norma ta w sposób bezpośredni rozstrzyga zagadnienie będące podstawową przyczyną stwierdzenia przez organ, w tej sprawie, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Nadto wskazać należy, że w odniesieniu do zagadnienia prawnego, dotyczącego tego czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wypowiedział się w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. II OPS 1/13, wskazując iż: "właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503)". Stanowisko to Sąd odwoławczy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje jak również motywy tejże uchwały przedstawione na poparcie przywołanej wyżej tezy. Przy czym teza ta ma odpowiednie zastosowanie do postępowania wywołanego wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za składem siedmiu sędziów NSA należy powtórzyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny (por. wyrok NSA z 28.10.2008 r. II OSK 775/08). Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. W świetle powyższego argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd normy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako całkowicie nieusprawiedliwiona nie może zostać podzielona, gdyż nie zawiera takich argumentów, które pozwalałyby na zajęcie odmiennego niż wyżej wskazane, stanowiska. Również i zarzut naruszenia przez Sąd art. 269 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewystąpienie z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów, całej Izby lub pełnego składu NSA w celu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA II OPS 1/13, nie mógł zostać uwzględniony. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie art. 269 § 1 p.p.s.a. obowiązek przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powstaje wówczas, gdy skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. A po wtóre występujące we wskazanej normie sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale" należy rozumieć ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwały, jednak wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są pozbawione mocy wiążącej (zobacz: wyrok NSA z 29.01.2016 r. II FSK 3361/13, LEX nr 2033648). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywana uchwała II OPS 1/13 nie odnosi się bezpośrednio do kwestii spornej w niniejszej sprawie, gdyż teza tam zawarta dotyczy tego czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, posiada przymiot strony tego postępowania, a w niniejszej sprawie problem sprowadzał się do oceny, czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia, ale gruntów leśnych na cele nieleśne, m.in. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, jest stroną tego postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy spółka wykazała, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz właściwe przeprowadzenie samego postępowania dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż kontrolowane postanowienie nie narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie to okoliczności faktyczne i dowody zostały przez organ drugiej instancji odpowiednio pominięte i niewskazane, a czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nadto nie można stwierdzić, by zakwestionowany przed tym Sądem akt administracyjny został sporządzony z naruszeniem normy art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którą "postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie", i to w sposób który nie pozwalałby na jego kontrolę. Skarżąca spółka nie wyjaśniła bowiem, jakie to konkretne elementy stanu faktycznego winny być zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., a co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podniesionych przez spółkę podstaw kasacyjnych, co stało się przyczyną oddalenia wywiedzionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.