IV SA/Wa 1099/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z [...] grudnia 2012 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego do obsługi turystyki wodnej na działce nr ew. [...] (obręb [...]), gmina [...]. Uzasadniając orzeczenie, przywołano następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowi formę ochrony przyrody, - zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych; art. 23 ust. 2 stanowi, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (wcześniej rozporządzenia wojewody), która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony; art. 24 zawiera katalog zakazów, które mogą zostać zgodnie z art. 23 ust. 2 fakultatywnie wprowadzone mocą uchwały sejmiku województwa, - w przedmiotowym postępowaniu należało przede wszystkim odwołać się do regulacji zawartej w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem nr [...]", - realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] - zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; przy tym w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, - zakaz lokalizowania obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem z materiału zgromadzonego w sprawie oraz z map umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym GEOPORTAL wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie (nr ew. [...]) znajduje się w pasie szerokości mniejszej niż 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]; nieprzekraczalna linia zabudowy dla ww. inwestycji została wyznaczona w taki sposób, że dopuszcza możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu ww. zbiornika wodnego, - w przedmiotowej sprawie należało wobec tego wyjaśnić, czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, wymienione w rozporządzeniu nr [...], - projektowana inwestycja polegać ma na budowie budynku przeznaczonego do obsługi turystyki wodnej, a zatem nie kwalifikuje się jako lokalizowanie obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej lub rybackiej, a ponadto nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym czy realizacją inwestycji celu publicznego, - przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może zostać zaliczone do kategorii obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej; przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki; przedmiotowa inwestycja nie stanowi również urządzenia wodnego, bowiem zgodnie z art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), urządzenia wodne to: "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (...)"; wobec tego planowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego a jedynie ma na celu zaspokajanie potrzeb obsługi turystyki wodnej (wynika to wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy); tym samym wyjątek od zakazu mówiący o możliwości lokalizowania w pasie 100 m od linii brzegów urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, - w przedmiotowym stanie faktycznym nie mógł znaleźć zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1-3 rozporządzenia nr [...], - zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; zgodnie z najnowszym orzecznictwem przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia muszą wystąpić łącznie (por. wyroki: NSA o sygn. akt II OSK 2091/11 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1335/12 – dostępne w CBOSA); nawet gdyby jednak przyjąć, że powołany przepis przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek ten nie mógłby znaleźć w sprawie zastosowania, - przy badaniu pierwszej z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1, niezbędna jest szczegółowa analiza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub równorzędnego dokumentu planistycznego), bowiem odstępstwo dotyczy obszarów, które znajdują się w obszarach zwartej zabudowy uwzględnionych we wskazanych wyżej studiach (lub innych dokumentach; z treści Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dostępnym na stronie internetowej [...]), nie wynika by teren przedmiotowej inwestycji położony był w obszarze zwartej zabudowy wsi; na podstawie tekstu Studium można jedynie stwierdzić, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się na terenie [...] - obszar turystyczno - rolniczy obejmujący tereny pomiędzy jeziorem [...] a jeziorem [...] oraz tereny na wschodnim brzegu jeziora [...]; inwestycja nie spełnia zatem pierwszej przesłanki ww. odstępstwa od zakazu, - druga, bardziej restrykcyjna, przesłanka wymieniona w § 4 ust. 5 pkt 1, przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki; dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych"; zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy); jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących; przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka; przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia; w innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą (por. wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 484/11 oraz IV SA/Wa 486/11 – dostępne w CBOSA); działki przyległe do analizowanego terenu (nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] -Jezioro [...], [...] -droga) nie są zabudowane; nie jest zatem możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 4 ust. 5 pkt 1; bez znaczenia w danej sytuacji pozostaje podnoszony przez Stronę zarzut, że dla działki nr ew. [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego, bowiem biorąc pod uwagę powyższe argumenty - nie stanowi to wystarczającej przesłanki do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, - oznacza to, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]; tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we wspomnianym przepisie, - przesłanki wyłączenia zakazów wymienione w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia nr [...] również nie będą miały w danej sprawie zastosowania, bowiem niewątpliwie uzgadniany projekt nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie dotyczy budowy siedliska rolniczego, - odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że kwestie związane z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach sąsiednich stanowi odrębną sprawę administracyjną; ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, - bez znaczenia dla danej sprawy jest również podnoszony przez Stronę brak przeszkód dla przebiegu projektowanej drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...], bowiem stanowi ona inwestycję celu publicznego i jako taka podlega odmiennemu reżimowi prawnemu, - pozostałe argumenty podnoszone przez Stronę pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W skardze p. M. P.– wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy – zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego, tj. art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 rozporządzenia nr [...] przez błędne przyjęcie, że określone w tych przepisach przesłanki do ochrony obszaru chronionego wykluczają zrealizowanie inwestycji, podczas gdy realizuje ona potrzeby związane z obsługą turystyki wodnej i przez to w całości wpisuje się zasady wyznaczone art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, - postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu - których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W uzasadnieniu skargi przywołano następującą argumentację: - sam ustawodawca wskazał, że jedną z głównych przyczyn ochrony obszarów chronionego krajobrazu jest możliwość zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem; bez odpowiedniej infrastruktury organizującej turystykę i ograniczającej swobodne niczym nieskrępowane "korzystanie" ze środowiska przez nie zawsze dbających o środowisko turystów, nie da się realizować tych celów ochrony przyrody; właśnie tworzenie odpowiedniego otoczenia (spełniającego reżimy ochrony przyrody tak jak zamierzona inwestycja skarżącego) cennych obszarów krajobrazowych może przyczynić się do zachowania walorów tych terenów; ruch turystyczny, który nie ma odpowiedniego zaplecza, powoduje ogromne zniszczenia przyrody, co obserwuje się np. w otoczeniu [...], gdzie chronione obszary posiadające znikomą ilość infrastruktury turystycznej są co roku zanieczyszczane przez rzesze turystów, którym dano szansę podziwiania krajobrazów, ale bez możliwości ich pozostawienia w niezmienionym stanie (brak toalet, śmietników, miejsc w których można odpocząć, spożyć posiłek, skorzystać z kąpieli, wypożyczyć sprzęt wodny); w zamian powstają dzikie plaże, wysypiska śmieci itp., które przynoszą same straty w zakresie ochrony tych obszarów, - w analizie dokonanej przez organ zabrakło odniesienia do coraz mocniej postulowanych problemów i kontrowersji dotyczących lokalizowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m. od tzw. "innych zbiorników wodnych" na terenie obszarów chronionych oraz interpretacji tych przepisów; zmiany w przepisach są postulowane przez Wicemarszałka Województwa [...]; wskazano na problemy interpretacyjne (przywołano pismo Wicemarszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r. oraz odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska na interpelację nr [...] w sprawie stosowania art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody), - w przedmiotowej sprawie w pobliżu zamierzonej inwestycji znajduje się sztuczny niewielki zbiornik wodny, wykonany na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy z 2010 r., który w żaden sposób nie był oceniany przez organy obu instancji pod względem jego wartości, jako elementu krajobrazotwórczego i biocenotycznego obszaru; w okresie tworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (na mocy rozporządzenia nr [...]) nie było tego zbiornika - powstał dopiero 7 lat później, - organ administracji, zanim odmówił uzgodnienia, powinien dokonać analizy, czy zbiornik ma jakiekolwiek znaczenie w kontekście chronionych prawem elementów przyrody i czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od tego zbiornika w tym przypadku ma uzasadnienie, - organ ten niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nie dokonał stosownych analiz dotyczących charakteru i wpływu na środowisko sztucznego zbiornika wodnego wykonanego w pobliżu działki skarżącego oraz nie wziął pod uwagę, że zamierzona inwestycja w swej istocie realizuje również cele zaspakajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem w sposób wspierający ochronę przyrody tego terenu - podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony obszarów chronionego krajobrazu; organy administracyjne przy wydawaniu skarżonych postanowień "zapomniały", że oprócz analizy przepisów powinny kierować się również uwzględnianiem słusznych interesów skarżącego - w uzasadnieniach postanowień brak odniesień do tej zasady, - w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów Strony i nie podano przyczyn, z powodu których pewnym argumentom odmówiono wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy Skarżący wskazał, że przedmiotowy grunt nabył 11 lat temu – wtedy stawu w pobliżu jeszcze nie było. Sąsiad uzyskał pozwolenie na budowę stawu hodowlanego a obecnie ma on charakter rekreacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie są bezsporne (znajdujące potwierdzenie w przywołanych przez organ administracji dokumentach a równocześnie niekwestionowane przez Stronę) wszelkie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Z uwagi na szerokie zreferowanie stanowiska organu jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd uznaje je za własne. Kluczowymi w sprawie są: - zamiar realizacji budynku na terenie obszarowej formy ochrony przyrody – obszaru chronionego krajobrazu, - położenia działki, gdzie planowano realizować przedsięwzięcie w pasie 100 m. od linii brzegu zbiornika wodnego na działce nr ew. [...]; należy odnotować, że także sztucznie wykonane obiekty np. stawy stanowią zbiorniki wodne, co odzwierciedlono także w judykaturze (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 343/12 – dostępny w CBOSA), - istnienie zakazu realizacji budowy tego rodzaju obiektów w tym obszarze, ustanowionego na mocy § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...], przy czym odstępstwa od tego zakazu ani odstępstwa powszechne, wynikające z regulacji rangi ustawowej (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) nie obejmują przedmiotowego przypadku (budowy budynku przeznaczonego do obsługi turystyki wodnej). Wobec wskazanych okoliczności organ administracji, właściwy w sprawie z punktu widzenia uzgodnienia, co do ochrony obszarowych form ochrony przyrody, zobligowany był do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia. Jak trafnie w wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, bez znaczenia są z kolei kwestie podnoszone prze Stronę skarżąca z następującej przyczyny. Strona w istocie zmierza do zakwestionowania istnienia określonych zakazów na danym terenie. Temu służą wywody o realnej potrzebie realizacji inwestycji w zakresie turystyki wodnej (z punktu widzenia potrzeb samego obszaru) oraz braku zasadności ochrony walorów krajobrazowych zbiornika powstałego już po utworzeniu obszarowej formy ochrony przyrody (wskazano jego aktualnie rekreacyjny charakter). Kwestie te wykraczają poza ramy niniejszego postępowania, w którym organ administracji (oraz Sąd Administracyjny kontrolujący legalność orzeczenia) ocenia czy konkretne zamierzenie nie jest w sprzeczności z zakazami wynikającymi z aktów normatywnych – w tym aktem prawa miejscowego – rozporządzeniem nr [...]. Rolą organów administracji (ani Sądu) nie może być w tym postępowaniu ocena czy ustanowione we właściwej formie zakazy są adekwatne do potrzeb, jakimi jest ochrona walorów przyrodniczych danego terenu. Mogłoby to mieć miejsce wyłącznie w przypadku zaskarżenia danego aktu prawa miejscowego. Nadmienić wypada, że zakazy, jakie mogą być wprowadzone na danych terenach mają charakter fakultatywny. Poszczególne zakazy nie muszą dotyczyć całego terenu objętego daną formą ochrony lub mogą być ustanawiane generalne wyjątki od zakazów (patrz w danym przypadku np. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]). Celowości wprowadzenia konkretnego zakazu w określonym zakresie ocenia organ właściwy do jego ustanowienia i daje temu wyraz poprzez określoną treści aktu prawa miejscowego. Obecnie właściwym w tej sprawie jest sejmik danego województwa (w formie uchwały). Natomiast ustanowione już aktem prawa miejscowego – tu rozporządzeniem - zakazy mają generalnie charakter bezwzględny, nie są uzależnione normatywnie od indywidualnej oceny w konkretnych sprawach, czy np. zabudowa w stosownym pasie spowoduje określone skutki dla środowiska (patrz a contrario wyjątek – potencjalna możliwość wprowadzenia warunkowego zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – art. 17 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). W tym świetle nie są zasadne zarzuty skargi. W szczególności wypada wskazać, że: - organ może uwzględnić słuszny interes strony tylko w zakresie w jakim orzekanie pozostawione jest uznaniu administracyjnemu – w danym przypadku był zobligowany odmówić uzgodnienia z uwagi na wynikający z aktu prawa miejscowego zakaz realizacji planowanego przedsięwzięcia, - organ trafnie wskazał, że podnoszone przez Stronę w zażaleniu okoliczności sprawy - inne niż wskazane na wstępie, jako istotne - nie mogą mieć znaczenia, w związku z czym nie musiał się do nich szczegółowo odnosić, - kwestia, kiedy powstał staw oraz to, że został on zrealizowany po nabyciu gruntu przez skarżącego oraz wejściu w życie rozporządzenia nr [...] nie ma znaczenia w sprawie; skoro przepisy rozporządzenia mają charakter norm abstrakcyjnych; ustanowiony zakaz dotyczy wszelkich zbiorników wodnych niezależnie od czasu ich powstania; jak wskazano wcześniej, zagadnienie czy ograniczenie praw korzystania z nieruchomości przez Skarżącego, wobec powstania stawu na działce przyległej było uzasadnione wykracza poza granice sprawy; dotyczy w istocie zasadności - w świetle celów tworzenia obszaru chronionego krajobrazu - obejmowania ograniczeniami w zabudowie przypadków takich jak przedmiotowy. Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie są zasadne zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego (bezpodstawna odmowa uzgodnienia) jak i procesowego (nie wyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności oraz brak uzasadnienia orzeczenia). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.